פרשנות | בעת חירום - תנו לרשויות המקומיות לפעול
כדי לאפשר פעולה ממוקדת ויעילה בעיתות חירום, נדרש חוק חדש, אשר יתמקד ביכולת התפקוד של הרשות המקומית, יחד עם מחוזות משרד הפנים
אבי רונן
| 26/11/2023
מאמר שני בסדרה, העוסק במרכיב הפאסיבי של ההתגוננות האזרחית. למחרת השבת השחורה של ה-7 לאוקטובר 2023, החלה תקופה שנמשכה ימים ושבועות, שבה התייצבו ראשי הרשויות של היישובים, כמנהיגים בולטים.
מולם לא התייצבו הממשלה ומערכות השלטון המרכזיות, שהיו אמורות לתמוך את היישובים והתושבים בשעתם האיומה. הפתעה? לא לראשי הרשויות ולתושבי יישובי הפריפריה, בוגרי סבבי לחימה קודמים, גם לא למבקר המדינה, אשר בדוחותיו מ-20 השנים האחרונות כתובה הכתובת על הקיר.
המאמר הקודם עסק ביכולת הלחימה להגנה על היישובים. מאמר זה עוסק בהתגוננות אזרחית - היערכות לשעת חירום הנגרמת מאירועי לחימה, אסונות טבע ומגיפות.
מדובר בהגנה פאסיבית (מקלטים, מרחבים מוגנים, מערכות כריזה והתראה) וטיפול בפגיעות ביישוב, תוך כדי ולאחר האירוע.
הרשות המקומית היא ליבת ההתגוננות האזרחית
רשות החירום הלאומית (רח"ל), המועצה לביטחון לאומי (מל"ל), מינהל החירום במשרד הפנים, מבקר המדינה וגופי ממשל אחרים העוסקים בהיערכות לחירום, מיקדו את הרשות המקומית במקום המרכזי להיערכות להגנה פאסיבית ולתיקון הנזקים בעת ולאחר אירוע חירום.
בדו״ח בנושא "המוכנות וההיערכות של רשויות מקומיות לחירום" (2006) מפרט המבקר: "הרשות המקומית היא גורם חשוב בהיערכות המדינה להתמודדות עם מצבי חירום וגורם מרכזי במתן פתרונות לתושבים הנמצאים במצבים אלו. ... הרשות היא הגוף השלטוני שבעת רגיעה מקיים קשר ישיר וקבוע עם האוכלוסייה שבתחומה ואחראי לספק לה את השירותים החיוניים.
״בתחומה של הרשות המקומית קיימים משאבי כוח אדם ואמצעים אחרים שישמשו בעתות חירום רכיב חיוני בהיערכות של העורף..."
"היערכות הרשות המקומית לעת חירום כוללת מכלול של מערכים תפקודיים ...אספקה של שירותים חיוניים לרבות חלוקת מזון; טיפול באוכלוסייה נזקקת; העברת מידע לציבור, הסברה ודוברות; מתן שירותים חיוניים בתחום ההנדסה והתשתיות (מים, ביוב ובינוי); פינוי אוכלוסייה למרכזי פינוי; הפעלת מערכת החינוך...."
מצג שווא
קיים פער גדול בין ההשקעה בהכנת העורף והרשויות, לבין התוצאה בעת במבחן. ממבט ראשון, תחום ההתגוננות האזרחית נראה מוסדר - יש חוק, ארגון, גופים, בעלי תפקידים, תקציב ונהלים. נראה כי ברורה לכל חלוקת התפקידים בין הרשויות המקומיות לבין הגורמים הממשלתיים לחירום.
אך בכל עת מבחן, מתגלה תמונה חוזרת של כישלון, כמו במלחמה הנוכחית. מבקר המדינה חקר תחום זה, אך מתברר כי משרדי הממשלה שוקדים על ערפול אחריותם תוך ניצול אי הבהירות שבחוק. לכן המבקר התקשה לבצע בדיקות יסודיות ומקיפות, דוחותיו מניבים תיאורים גנריים של אכזבה ומציגים פערים על פי מדגם קטן מדי של יישובים שנבדקו.
בדוח המבקר "המוכנות וההיערכות של רשויות מקומיות לחירום" (2006) נאמר: "דוח ביקורת זה חושף תמונה עגומה שמראה כי רמת ההיערכות והמוכנות של הרשויות המקומיות לעתות חירום בכלל... הייתה ירודה ביותר כשפרצה המלחמה (מלחמת לבנון)...
בדוח מפורטים ממצאים קשים..."
בדוח על " ההיערכות הלאומית לטיפול באירועי חירום בעורף" (2015) נאמר:
"בביקורת עלה, כי הפעולות שנקטו ממשלות ישראל והגופים הנוגעים בדבר... לא הבשילו לכדי פתרון מקיף ... הליקויים והפערים הנובעים מהם, נמשכים שנים רבות... ."
גם ביתר דוחות המבקר מוצגת תמונה של רמת מוכנות ירודה מאד, העומדת בסתירה למאמצים הרבים ולמשאבים הרבים המושקעים בהיערכות.
היערכות לרעידת אדמה
כדוגמא ברת מדידה, נבחן את ההיערכות לרעידת אדמה, נושא מרכזי של ההתגוננות האזרחית בתחומי המרחבים המוגנים, הטיפול במפונים וחללים, רציפות השליטה, תמיכת העסקים והכלכלה, שמירה על בריאות הציבור ועוד. רב המשותף בין מתקפת טילים מאסיבית או מלחמה כוללת לבין רעידת אדמה.
מאז שנת 1975, כאשר נכנס לתוקף לראשונה תקן ישראלי 413, התקן הרשמי לעמידות מבנים בפני רעידות אדמה, ידעו ממשלות ישראל בבירור את משמעויות רעידת האדמה,ההסתברות להתרחשותה ואת הכלים לצמצום נזקיה וטיפול בהשלכותיה.
בשנת 1980, כשהפך תקן 413 לתקן מחייב, נכתב בבירו: "לפי ההערכות, מרבית המבנים שנבנו בישראל עד שנת 1980 אינם עומדים בדרישות התקן, ולכן יש חשש שבהתרחשרעידת אדמה חזקה בישראל, יגרום הדבר להתמוטטות מבנים רבים ולאלפי הרוגים."
בשנת 2005 פורסמה לראשונה "תמ"א 38", בהמשך הוקמה ופוזרה וועדת היגוי להיערכות לרעידת אדמה, הוראות בתחום פורסמו גם בחקיקה ונעשו פעולות רבות.
למרות זאת, לאחר שחלפו 48 שנים של פעילות ממשלתית רבה, המצב כיום הוא של כשל וחוסר מוכנות מספקת. בדו״ח המבקר משנת 2023 "היערכות רשויות לרעידת אדמה", נבדקו רק חמש רשויות מקומיות ונמצא ברשויות אלו, כי שיעור המבנים שלא הושלם חיזוקם מכלל המבנים הטעונים חיזוק מיידי, הוא 93%.
עוד נמצא כי שיעור בתי הספר שלא חוזקו מכלל בתי הספר המיועדים לחיזוק הוא 70% ועלות חיזוק המבנים עומדת על 2.34 מיליארד ש״ח.
ועוד נאמר: "דוח זה... מציג תמונה של כשל רב שנים בהיערכות המדינה לאירוע של רעידת אדמה ובפרט בערי הפריפריה השוכנות לאורך קו השבר הסורי-אפריקאי..."
זאת, בדיוק כמו העובדה שמדינה שתקומתה במלחמת השחרור, חוותה מלחמות, מתקפות טילים ומחבלים, ומכירה היטב את האיום עלינו, מופתעת שוב ושוב בתחום ההתגוננות האזרחית.
גורמי הכשל
למרות הגדרת מיקומה המרכזי של הרשות המקומית, מטפלים משרדי הממשלה ברשויות המקומיות בהתנשאות, כאל ישויות שיש לסעוד אותן ולפעול במקומן, על בסיס תרחישים שנקבעו על ידם.
פעילות משרדי הממשלה עצמם, סובלת מפשרות לא רצויות, חסמים רבים וחוסר סמכות של דרגי הביניים, אשר השטח מוכר להם פחות מאשר לרשויות המקומיות.
קיים חוסר עניין ומעורבות של הנהלות משרדי הממשלה (שר, מנכ"ל, חשב, יועץ משפטי), ולעיתים חוסמת הנהלת המשרד את היוזמות של יחידות המשרד.
קברניטי המדינה נעדרים תכופות מתרגילים וסימולציות אשר מבצעות יחידות החירום במשרדים במסגרת ההיערכות לחירום, הדבר גורם לבורות ההנהגה בכל הקשור להכרת היכולות הקיימות ואופן הפעלתן בשעת הצורך.
לכן, כאשר צריך להגיב ל"אירוע שלילי", כמו מגיפת הקורונה, או מתקפת החמאס של 7.10.23, ממציאים הקברניטים תהליכים המנותקים מהשטח ומהיערכות גופי החירום.
בכך, הם מבטלים באחת פעילות רבת שנים, המקיפה אנשים רבים אשר עסקו בהתכוננות והשקיעו את כספי הציבור בפעולות, תשתיות וברכישת ציוד רב.
היערכות למתקפת סייבר
תחום נוסף שטרם דיברנו עליו הוא ההיערכות להגנה מפני מתקפות סייבר על רשויות מקומיות בחירום. בתחום זה, למרות דרישת מערך הסייבר הלאומי למתן שירות סדור לרשויות המקומיות, עוסק בזה, במשרד הפנים, קומץ יועצים חיצוניים זמני שתקציבו מבוסס על העברות אקראיות מתקציבים אחרים.
כוון הפתרון – ביסוס שליטת הרשות המקומית בתפקודה בחירום, תחת בקרה מקצועית.
חוק ההתגוננות האזרחית, המשמש כעוגן לכל ההתארגנות לחירום, נחקק בשנת 1951, כאשר השלטון המרכזי היה דומיננטי והרשויות המקומיות לא נהנו מהסמכויות, האחריות והמעמד שלהן כיום.
חוק זה הוא מיושן וחסר את האיומים החדשים, כמו מתקפות סייבר, ואין בו התייחסות להיבטים חברתיים, ציבוריים ואורבניים עדכניים. החוק המיושן מלא פרצות המשמשות פתחי מילוט מנשיאה באחריות.
הפער העצום בין ההשקעה רבת השנים לבין הכשל המתמשך במענה, מחייב שינוי גישה.
כדי לאפשר פעולה ממוקדת ויעילה, נדרש חוק חדש, אשר יתמקד ביכולת התפקוד של הרשות המקומית, יחד עם מחוזות משרד הפנים הנדרשים לגשר על איזורים "גליליים" שאינם בסמכות רשות מקומית.
מעורבות נחוצה של הממשלה, תינתן על ידי רשות ממשלתית מרכזית אחת, אשר תכלול שותפים בכירים מכל משרדי הממשלה הרלבנטיים, אשר תהיה לה הסמכות והיכולת (תקציב, כח אדם) לפעול.
רשות זו תקבע עקרונות וייעדי השירות, תסייע בהשגתם, תעמיד יכולת הדרכה והכשרה ארצית, ותפקח על הרשויות המקומיות כדי להבטיח את השגת היעדים, על בסיס ארגון, תקציב ומשאבים מתאימים.
במאמר הבא, אפרט עקרונות למימוש המלצות המאמר הזה וקודמו.
אבי רונן, אל"מ (מיל), שימש בין השנים 2001-2017 כמנהל היחידה לרישוי מפעלים ביטחוניים במינהל החירום של משרד הפנים. לפני כן שירת כמנהל פרויקט בתעשייה ביטחונית , נספח צבאי באירופה ובמגוון תפקידי לחימה, פיקוד ומטה בצה"ל.
כדי לאפשר פעולה ממוקדת ויעילה בעיתות חירום, נדרש חוק חדש, אשר יתמקד ביכולת התפקוד של הרשות המקומית, יחד עם מחוזות משרד הפנים
מאמר שני בסדרה, העוסק במרכיב הפאסיבי של ההתגוננות האזרחית. למחרת השבת השחורה של ה-7 לאוקטובר 2023, החלה תקופה שנמשכה ימים ושבועות, שבה התייצבו ראשי הרשויות של היישובים, כמנהיגים בולטים.
מולם לא התייצבו הממשלה ומערכות השלטון המרכזיות, שהיו אמורות לתמוך את היישובים והתושבים בשעתם האיומה. הפתעה? לא לראשי הרשויות ולתושבי יישובי הפריפריה, בוגרי סבבי לחימה קודמים, גם לא למבקר המדינה, אשר בדוחותיו מ-20 השנים האחרונות כתובה הכתובת על הקיר.
המאמר הקודם עסק ביכולת הלחימה להגנה על היישובים. מאמר זה עוסק בהתגוננות אזרחית - היערכות לשעת חירום הנגרמת מאירועי לחימה, אסונות טבע ומגיפות.
מדובר בהגנה פאסיבית (מקלטים, מרחבים מוגנים, מערכות כריזה והתראה) וטיפול בפגיעות ביישוב, תוך כדי ולאחר האירוע.
הרשות המקומית היא ליבת ההתגוננות האזרחית
רשות החירום הלאומית (רח"ל), המועצה לביטחון לאומי (מל"ל), מינהל החירום במשרד הפנים, מבקר המדינה וגופי ממשל אחרים העוסקים בהיערכות לחירום, מיקדו את הרשות המקומית במקום המרכזי להיערכות להגנה פאסיבית ולתיקון הנזקים בעת ולאחר אירוע חירום.
בדו״ח בנושא "המוכנות וההיערכות של רשויות מקומיות לחירום" (2006) מפרט המבקר: "הרשות המקומית היא גורם חשוב בהיערכות המדינה להתמודדות עם מצבי חירום וגורם מרכזי במתן פתרונות לתושבים הנמצאים במצבים אלו. ... הרשות היא הגוף השלטוני שבעת רגיעה מקיים קשר ישיר וקבוע עם האוכלוסייה שבתחומה ואחראי לספק לה את השירותים החיוניים.
״בתחומה של הרשות המקומית קיימים משאבי כוח אדם ואמצעים אחרים שישמשו בעתות חירום רכיב חיוני בהיערכות של העורף..."
"היערכות הרשות המקומית לעת חירום כוללת מכלול של מערכים תפקודיים ...אספקה של שירותים חיוניים לרבות חלוקת מזון; טיפול באוכלוסייה נזקקת; העברת מידע לציבור, הסברה ודוברות; מתן שירותים חיוניים בתחום ההנדסה והתשתיות (מים, ביוב ובינוי); פינוי אוכלוסייה למרכזי פינוי; הפעלת מערכת החינוך...."
מצג שווא
קיים פער גדול בין ההשקעה בהכנת העורף והרשויות, לבין התוצאה בעת במבחן. ממבט ראשון, תחום ההתגוננות האזרחית נראה מוסדר - יש חוק, ארגון, גופים, בעלי תפקידים, תקציב ונהלים. נראה כי ברורה לכל חלוקת התפקידים בין הרשויות המקומיות לבין הגורמים הממשלתיים לחירום.
אך בכל עת מבחן, מתגלה תמונה חוזרת של כישלון, כמו במלחמה הנוכחית. מבקר המדינה חקר תחום זה, אך מתברר כי משרדי הממשלה שוקדים על ערפול אחריותם תוך ניצול אי הבהירות שבחוק. לכן המבקר התקשה לבצע בדיקות יסודיות ומקיפות, דוחותיו מניבים תיאורים גנריים של אכזבה ומציגים פערים על פי מדגם קטן מדי של יישובים שנבדקו.
בדוח המבקר "המוכנות וההיערכות של רשויות מקומיות לחירום" (2006) נאמר: "דוח ביקורת זה חושף תמונה עגומה שמראה כי רמת ההיערכות והמוכנות של הרשויות המקומיות לעתות חירום בכלל... הייתה ירודה ביותר כשפרצה המלחמה (מלחמת לבנון)...
בדוח מפורטים ממצאים קשים..."
בדוח על " ההיערכות הלאומית לטיפול באירועי חירום בעורף" (2015) נאמר:
"בביקורת עלה, כי הפעולות שנקטו ממשלות ישראל והגופים הנוגעים בדבר... לא הבשילו לכדי פתרון מקיף ... הליקויים והפערים הנובעים מהם, נמשכים שנים רבות... ."
גם ביתר דוחות המבקר מוצגת תמונה של רמת מוכנות ירודה מאד, העומדת בסתירה למאמצים הרבים ולמשאבים הרבים המושקעים בהיערכות.
היערכות לרעידת אדמה
כדוגמא ברת מדידה, נבחן את ההיערכות לרעידת אדמה, נושא מרכזי של ההתגוננות האזרחית בתחומי המרחבים המוגנים, הטיפול במפונים וחללים, רציפות השליטה, תמיכת העסקים והכלכלה, שמירה על בריאות הציבור ועוד. רב המשותף בין מתקפת טילים מאסיבית או מלחמה כוללת לבין רעידת אדמה.
מאז שנת 1975, כאשר נכנס לתוקף לראשונה תקן ישראלי 413, התקן הרשמי לעמידות מבנים בפני רעידות אדמה, ידעו ממשלות ישראל בבירור את משמעויות רעידת האדמה,ההסתברות להתרחשותה ואת הכלים לצמצום נזקיה וטיפול בהשלכותיה.
בשנת 1980, כשהפך תקן 413 לתקן מחייב, נכתב בבירו: "לפי ההערכות, מרבית המבנים שנבנו בישראל עד שנת 1980 אינם עומדים בדרישות התקן, ולכן יש חשש שבהתרחשרעידת אדמה חזקה בישראל, יגרום הדבר להתמוטטות מבנים רבים ולאלפי הרוגים."
בשנת 2005 פורסמה לראשונה "תמ"א 38", בהמשך הוקמה ופוזרה וועדת היגוי להיערכות לרעידת אדמה, הוראות בתחום פורסמו גם בחקיקה ונעשו פעולות רבות.
למרות זאת, לאחר שחלפו 48 שנים של פעילות ממשלתית רבה, המצב כיום הוא של כשל וחוסר מוכנות מספקת. בדו״ח המבקר משנת 2023 "היערכות רשויות לרעידת אדמה", נבדקו רק חמש רשויות מקומיות ונמצא ברשויות אלו, כי שיעור המבנים שלא הושלם חיזוקם מכלל המבנים הטעונים חיזוק מיידי, הוא 93%.
עוד נמצא כי שיעור בתי הספר שלא חוזקו מכלל בתי הספר המיועדים לחיזוק הוא 70% ועלות חיזוק המבנים עומדת על 2.34 מיליארד ש״ח.
ועוד נאמר: "דוח זה... מציג תמונה של כשל רב שנים בהיערכות המדינה לאירוע של רעידת אדמה ובפרט בערי הפריפריה השוכנות לאורך קו השבר הסורי-אפריקאי..."
זאת, בדיוק כמו העובדה שמדינה שתקומתה במלחמת השחרור, חוותה מלחמות, מתקפות טילים ומחבלים, ומכירה היטב את האיום עלינו, מופתעת שוב ושוב בתחום ההתגוננות האזרחית.
גורמי הכשל
למרות הגדרת מיקומה המרכזי של הרשות המקומית, מטפלים משרדי הממשלה ברשויות המקומיות בהתנשאות, כאל ישויות שיש לסעוד אותן ולפעול במקומן, על בסיס תרחישים שנקבעו על ידם.
פעילות משרדי הממשלה עצמם, סובלת מפשרות לא רצויות, חסמים רבים וחוסר סמכות של דרגי הביניים, אשר השטח מוכר להם פחות מאשר לרשויות המקומיות.
קיים חוסר עניין ומעורבות של הנהלות משרדי הממשלה (שר, מנכ"ל, חשב, יועץ משפטי), ולעיתים חוסמת הנהלת המשרד את היוזמות של יחידות המשרד.
קברניטי המדינה נעדרים תכופות מתרגילים וסימולציות אשר מבצעות יחידות החירום במשרדים במסגרת ההיערכות לחירום, הדבר גורם לבורות ההנהגה בכל הקשור להכרת היכולות הקיימות ואופן הפעלתן בשעת הצורך.
לכן, כאשר צריך להגיב ל"אירוע שלילי", כמו מגיפת הקורונה, או מתקפת החמאס של 7.10.23, ממציאים הקברניטים תהליכים המנותקים מהשטח ומהיערכות גופי החירום.
בכך, הם מבטלים באחת פעילות רבת שנים, המקיפה אנשים רבים אשר עסקו בהתכוננות והשקיעו את כספי הציבור בפעולות, תשתיות וברכישת ציוד רב.
היערכות למתקפת סייבר
תחום נוסף שטרם דיברנו עליו הוא ההיערכות להגנה מפני מתקפות סייבר על רשויות מקומיות בחירום. בתחום זה, למרות דרישת מערך הסייבר הלאומי למתן שירות סדור לרשויות המקומיות, עוסק בזה, במשרד הפנים, קומץ יועצים חיצוניים זמני שתקציבו מבוסס על העברות אקראיות מתקציבים אחרים.
כוון הפתרון – ביסוס שליטת הרשות המקומית בתפקודה בחירום, תחת בקרה מקצועית.
חוק ההתגוננות האזרחית, המשמש כעוגן לכל ההתארגנות לחירום, נחקק בשנת 1951, כאשר השלטון המרכזי היה דומיננטי והרשויות המקומיות לא נהנו מהסמכויות, האחריות והמעמד שלהן כיום.
חוק זה הוא מיושן וחסר את האיומים החדשים, כמו מתקפות סייבר, ואין בו התייחסות להיבטים חברתיים, ציבוריים ואורבניים עדכניים. החוק המיושן מלא פרצות המשמשות פתחי מילוט מנשיאה באחריות.
הפער העצום בין ההשקעה רבת השנים לבין הכשל המתמשך במענה, מחייב שינוי גישה.
כדי לאפשר פעולה ממוקדת ויעילה, נדרש חוק חדש, אשר יתמקד ביכולת התפקוד של הרשות המקומית, יחד עם מחוזות משרד הפנים הנדרשים לגשר על איזורים "גליליים" שאינם בסמכות רשות מקומית.
מעורבות נחוצה של הממשלה, תינתן על ידי רשות ממשלתית מרכזית אחת, אשר תכלול שותפים בכירים מכל משרדי הממשלה הרלבנטיים, אשר תהיה לה הסמכות והיכולת (תקציב, כח אדם) לפעול.
רשות זו תקבע עקרונות וייעדי השירות, תסייע בהשגתם, תעמיד יכולת הדרכה והכשרה ארצית, ותפקח על הרשויות המקומיות כדי להבטיח את השגת היעדים, על בסיס ארגון, תקציב ומשאבים מתאימים.
במאמר הבא, אפרט עקרונות למימוש המלצות המאמר הזה וקודמו.
אבי רונן, אל"מ (מיל), שימש בין השנים 2001-2017 כמנהל היחידה לרישוי מפעלים ביטחוניים במינהל החירום של משרד הפנים. לפני כן שירת כמנהל פרויקט בתעשייה ביטחונית , נספח צבאי באירופה ובמגוון תפקידי לחימה, פיקוד ומטה בצה"ל.
