אישור התקציב: על כל שקל מיסים, הממשלה תוציא בין 24-30 אגורות על הוצאה הקשורה לביטחון
הכנסת אישרה את הצעות חוק התקציב לשנים 2023 - 2024 במהלך שיתן לממשלה כמה חודשים שקט | בחינה של ההוצאות הכוללות על כל סעיף שקשור לביטחון, ישיר או עקיף, תראה שכמעט שליש מהתקציב הולך למשהו שקשור בביטחון
עמי רוחקס דומבה
| 25/05/2023
אילוסטרציה | צילום: דובר צה״ל
הכנסת אישרה את חוק התקציב לשנת 2023 ו-2024, במהלך שמבטיח את שרידות הממשלה כמה חודשים קדימה.
על פי הצעות החוק, הממשלה רשאית להוציא בשנת הכספים 2023 סכום של 610,745,702,000 ש״ח. תקציב רגיל, הרשאה להתחייבות והוצאה מותנית בהכנסה. בשנת 2024, הסכום עומד על 653,689,095,000. יש לשים לב כי התקציב מחולק לבסיס תקציב ולתוספות בדמות הרשאה לחיוב והוצאה מותנית בהכנסה.
כלומר, בשנת 2024, הסכום גדל ב-42,943,393,000 לעומת הסכום לשנת 2023. את הצעת חוק התקציב המאושרת אפשר למצוא כאן. תקציב המדינה 2023 | תקציב המדינה 2024.
את השינויים בתקציב לעומת שנים קודמות, אפשר לראות בטבלה מתוך מחקר שערכה הכנסת בשם ״מבט על התקציב״.
תחשבו הוליסטי
בהיבט ביטחוני, ניתן לסנן את הסעיפים הגלויים בתקציב שצבועים ביטחון חוץ ופנים. האוצר עשה חלוקה ואיגד סעיפים מסוימים תחת קטגוריה ״ביטחון והסדר הציבורי״. עם זאת, בתקציב ישנם עוד מספר סעיפים הקשורים להוצאות בתחום הביטחוני. במספרים כאלו גדולים, ההבדלים לא משמעותיים.
תקציב משרד הביטחון ומשרד לביטחון לאומי, הם רק חלק מתקציב הביטחון. יש תקציב למוסד ושבכ ועוד מספר סעיפים (מפורטים בהמשך). יש גם לקחת בחשבון שהתקציב הגלוי אינה התמונה המלאה בהיבט הוצאות הקשורות לביטחון.
אם יש פרויקט גרעין, כפי שטוענים מקורות זרים, צריך לתקצב אותו. התקציב של הוועדה לאנרגיה אטומית זניח וקבוע. אינו משקף פרויקט היפותטי כזה. אם אכן מדובר בפרויקט אמיתי שישראל מנסה להסתיר, ההוצאות הללו אינן מתבטאות בתקציב המדינה. ואם אכן יש פרויקט כזה, ניתן להניח שהוא עולה למדינה לפחות מיליארד ש״ח בשנה. כנראה יותר.
תשומת לב לעוד נקודה מעניינת בהשוואה תקציבית בין השנים. סעיף הרשאה להתחייב, שזה אשראי שהאוצר נותן לממשלה מעבר לבסיס התקציב, קטן בצורה חדה בין השנים 2023 ל-2024 במשרד הביטחון. ירידה של כ-9 מיליארדי ש״ח בסעיף זה ב-2024 לעומת 2023.
עולה השאלה מדוע הירידה בין השנים. משרד הביטחון צריך את המסגרת הזו עבור עסקאות נגררות בתשלומים למספר שנים. מרבית בניין הכוח מתבצע בדולר סיוע אך יש רכש שהמשרד עושה בשקלים. תחמושת מתעשיות ישראליות למשל שלא רוכשים בדולר סיוע.
דוגמא לשימוש בהרשאה לחיוב, אפשר למצוא בדו״חות על ביצוע התקציב של אגף החשב הכללי באוצר. למשל, בדו״ח לשנת 2021, נכתב כי מערכת הביטחון ביצעה רכש בפרויקט הגנ"א מסוים.
מדובר בהתקשרות משנת 2018 בהיקף של כ- 712 מיליוני ש״ח עם חברה אמריקאית לצורך הזמנת ייצור והיא הייתה צפויה להסתיים בשנת 2022. ההתקשרות הוגדלה בשנים 2021-2019 כאשר יתרת ההתקשרות ליום 31 בדצמבר 2021 עמדה על כ- 215 מליוני ש״ח והסתיימה בשנת 2022. מדובר בעסקה שנסגרה עם יצרן אמריקאי לייצור, ככל הנראה, של מיירטים, לתקופה של ארבע שנים. במהלך התקופה התכולה הוגדלה בלי לשנות את מסגרת הזמן.
משרד הביטחון לא שילם הכל מראש, אלא חתם הסכם מסגרת וכל שנה שילם את החלק היחסי על מה שהזמין באותה שנה. התשלום, כל שנה, מתבצע מבסיס התקציב, אבל ההתחייבות ״יושבת״ על הרשאה להתחייבות. וכל שנה האוצר מתחשבן עם משרד הביטחון סביב הזמנות נגררות כאלו. האם שנת 2023 הייתה שנת חוזים ארוכי טווח להצטיידות? ולכן בשנת 2024 צריכים פחות מסגרת אשראי? שאלה פתוחה.
דו״חות מעקב אחרי הוצאות הממשלה
בקרה נוספת שיש לנו כאזרחים על תקציבים הצבועים ביטחון, היא דרך דו״חות מעקב אחרי הוצאות הממשלה. בדו״ח אחרון של מעקב אחרי הוצאות הממשלה לשנת 2023, נרשם כי מערכת הביטחון מוציאה בממוצע כ-6 מיליארדי ש״ח בחודש מתחילת השנה. כלומר, קצב של 72 מיליארדי ש״ח בשנה, ללא הסיוע הביטחוני (מדובר במימוש התקציב השקלי). לצורך השוואה, בכל שנת 2022 הוציאה מערכת הביטחון כ-75 מיליארדי ש״ח בפועל. ממוצע של 6.2 מיליארדי ש״ח בחודש.
נכון, כאמור, אפשר לשחק עם המספרים בעסקאות נגררות של מספר שנים בחלוקה בין בסיס התקציב לבין הרשאה לחיוב. אבל, כל עוד מסגרת האשראי (הרשאה לחיוב) מוגדרת על ידי האוצר, זו פעולה לגיטימית של תכנון תקציב.
אם נסתכל על שני הצרכנים הגדולים, משרד הביטחון ומשרד ביטחון לאומי, נראה כי בסיס התקציב של משרד הביטחון גדל ב-1,347,177 בין השנים. ב-2023 הוא עומד על 63,101,415 ואילו ב-2024 על 64,448,592. בסיס התקציב של משרד לביטחון לאומי גדל 1,036,568 בין השנים. אם לוקחים בחשבון את האינפלציה (שחיקת הכסף), בספק כמה תוספת ריאלית זו. אם בכלל. בנק ישראל צופה אינפלציה של 2.3 אחוזים בשנת 2024. יש גופים בעולם שצופים אחרת. עוד מידע על נתוני המאקרו סביב חוקי התקציב, אפשר למצוא כאן.
גם המוסד והשב״כ, הרשומים תחת הוצאות ביטחוניות שונות, מגדילים את התקציב בעקביות. בשנת 2023 עומד בסיס התקציב על 13,462,289 וב-2024 הוא גדל ב-618,908 ל-14,081,197. בטבלה מעלה ניתן לראות כי תקציב שירותי הביון קופץ בין 2022 ל-2024 ב-37 אחוזים. ייתכן וחלק מזה קשור להסכם שעשו השירותים עם האוצר לגבי שינוי תמהיל השכר במקצועות אחדים. במקום פנסיית גישור, משכורת יותר גבוהה בהווה. המשמעות היא שצריך יותר כסף זמין למשכורות.
אם בוחנים את התוספת לבסיס התקציב לאותם סעיפים, הרשאה לחיוב והוצאה מותנית בהכנסה, זה נראה כך.
אם על פי הצעות החוק, הממשלה רשאית להוציא בשנת הכספים 2023 סכום של 610 מיליארדי ש״ח (בסיס תקציב + הרשאה לחיוב + הוצאה מותנית בהכנסה), המשמעות היא כי באותה שנה, הממשלה רשאית להוציא כ-182 מיליארד מתוך סכום זה על הוצאות הקשורות לביטחון. באחוזים זה כ-30 אחוזים מהתקציב.
אם בוחנים רק את בסיס התקציב, על פי הצעות החוק, הממשלה רשאית להוציא בשנת הכספים 2023 כ-423 מיליארדי ש״ח. מתוכם, כ-104 על הוצאות הקשורות לביטחון. כ-24.5 אחוזים. זה לא צריך להפתיע.
על פי מרכז המחקר של הכנסת, ההוצאה על ביטחון וסדר ציבורי, ממוצעת לשנים 2017-2021, עומדת על כ-21 אחוזים. בחישוב של האוצר השקעות ביטחונית וסעיפים הקשורים למשטרה ולמשהב״ט בדיור ממשלתי לא נכנסים ל״ביטחון וסדר ציבורי״. אם מחסירים אותם, לשנת 2023 זה יוצא 24 אחוזים. סה״כ סביב הממוצע השנתי.
מכורים לביטחון
לסיכום, על כל שקל מיסים, הממשלה מוציאה כ-24 עד 30 אגורות על הוצאות הקשורות לביטחון. מדובר בהוצאה הכי ״כבדה״ שיש לממשלה, כל ממשלה, ולא נראה כי מערכת הביטחון הולכת לוותר על שקל לטובת משרדים אחרים. יש לכך שתי סיבות.
ראשונה, כסף שמוציאים על ביטחון לא פוגע בבייס פוליטי. עבור פוליטיקאים, זה מנוע חזק להמשיך להוציא כסף על ביטחון. אם משווקים את זה נכון, זה אפילו יכול להביא עוד קולות למפלגה.
סיבה שנייה, מערכת הביטחון מוכרת איומים לציבור ולממשלה. זה המקצוע שלה. וכל איום עולה כסף. לאזרחים אין מושג לאן הולך הכסף, מידת החשיפה של הציבור למידע אינה מאפשרת לבצע מחקרים שיבדקו את המתאם בין האיום להשקעה בהתמודדות עימו. במילים אחרות, אין לציבור דרך לבדוק יעילות כלכלית של מערכת הביטחון.
שתי הסיבות הללו, רווח פוליטי וחוסר ביקורת מצד הציבור, מייצרות קטר להשקעה בביטחון. בלי קשר אם הכסף מנוצל ביעילות. הגורם היחיד שיכול לאזן את התקציב הוא שר האוצר ואנשי המקצוע של המשרד. הבעיה - שר אוצר הוא פוליטיקאי וכפוף להסכמים ואינטרסים קואליציונים כאלו ואחרים. ראו את התבטאויות בצלאל סמוטריץ׳ בנוגע למערכת הביטחון, לפני ואחרי שקיבל את תפקיד שר האוצר. והוא לא שונה מקודמיו.
הכנסת אישרה את הצעות חוק התקציב לשנים 2023 - 2024 במהלך שיתן לממשלה כמה חודשים שקט | בחינה של ההוצאות הכוללות על כל סעיף שקשור לביטחון, ישיר או עקיף, תראה שכמעט שליש מהתקציב הולך למשהו שקשור בביטחון
אילוסטרציה | צילום: דובר צה״ל
הכנסת אישרה את חוק התקציב לשנת 2023 ו-2024, במהלך שמבטיח את שרידות הממשלה כמה חודשים קדימה.
על פי הצעות החוק, הממשלה רשאית להוציא בשנת הכספים 2023 סכום של 610,745,702,000 ש״ח. תקציב רגיל, הרשאה להתחייבות והוצאה מותנית בהכנסה. בשנת 2024, הסכום עומד על 653,689,095,000. יש לשים לב כי התקציב מחולק לבסיס תקציב ולתוספות בדמות הרשאה לחיוב והוצאה מותנית בהכנסה.
כלומר, בשנת 2024, הסכום גדל ב-42,943,393,000 לעומת הסכום לשנת 2023. את הצעת חוק התקציב המאושרת אפשר למצוא כאן. תקציב המדינה 2023 | תקציב המדינה 2024.
את השינויים בתקציב לעומת שנים קודמות, אפשר לראות בטבלה מתוך מחקר שערכה הכנסת בשם ״מבט על התקציב״.
תחשבו הוליסטי
בהיבט ביטחוני, ניתן לסנן את הסעיפים הגלויים בתקציב שצבועים ביטחון חוץ ופנים. האוצר עשה חלוקה ואיגד סעיפים מסוימים תחת קטגוריה ״ביטחון והסדר הציבורי״. עם זאת, בתקציב ישנם עוד מספר סעיפים הקשורים להוצאות בתחום הביטחוני. במספרים כאלו גדולים, ההבדלים לא משמעותיים.
תקציב משרד הביטחון ומשרד לביטחון לאומי, הם רק חלק מתקציב הביטחון. יש תקציב למוסד ושבכ ועוד מספר סעיפים (מפורטים בהמשך). יש גם לקחת בחשבון שהתקציב הגלוי אינה התמונה המלאה בהיבט הוצאות הקשורות לביטחון.
אם יש פרויקט גרעין, כפי שטוענים מקורות זרים, צריך לתקצב אותו. התקציב של הוועדה לאנרגיה אטומית זניח וקבוע. אינו משקף פרויקט היפותטי כזה. אם אכן מדובר בפרויקט אמיתי שישראל מנסה להסתיר, ההוצאות הללו אינן מתבטאות בתקציב המדינה. ואם אכן יש פרויקט כזה, ניתן להניח שהוא עולה למדינה לפחות מיליארד ש״ח בשנה. כנראה יותר.
תשומת לב לעוד נקודה מעניינת בהשוואה תקציבית בין השנים. סעיף הרשאה להתחייב, שזה אשראי שהאוצר נותן לממשלה מעבר לבסיס התקציב, קטן בצורה חדה בין השנים 2023 ל-2024 במשרד הביטחון. ירידה של כ-9 מיליארדי ש״ח בסעיף זה ב-2024 לעומת 2023.
עולה השאלה מדוע הירידה בין השנים. משרד הביטחון צריך את המסגרת הזו עבור עסקאות נגררות בתשלומים למספר שנים. מרבית בניין הכוח מתבצע בדולר סיוע אך יש רכש שהמשרד עושה בשקלים. תחמושת מתעשיות ישראליות למשל שלא רוכשים בדולר סיוע.
דוגמא לשימוש בהרשאה לחיוב, אפשר למצוא בדו״חות על ביצוע התקציב של אגף החשב הכללי באוצר. למשל, בדו״ח לשנת 2021, נכתב כי מערכת הביטחון ביצעה רכש בפרויקט הגנ"א מסוים.
מדובר בהתקשרות משנת 2018 בהיקף של כ- 712 מיליוני ש״ח עם חברה אמריקאית לצורך הזמנת ייצור והיא הייתה צפויה להסתיים בשנת 2022. ההתקשרות הוגדלה בשנים 2021-2019 כאשר יתרת ההתקשרות ליום 31 בדצמבר 2021 עמדה על כ- 215 מליוני ש״ח והסתיימה בשנת 2022. מדובר בעסקה שנסגרה עם יצרן אמריקאי לייצור, ככל הנראה, של מיירטים, לתקופה של ארבע שנים. במהלך התקופה התכולה הוגדלה בלי לשנות את מסגרת הזמן.
משרד הביטחון לא שילם הכל מראש, אלא חתם הסכם מסגרת וכל שנה שילם את החלק היחסי על מה שהזמין באותה שנה. התשלום, כל שנה, מתבצע מבסיס התקציב, אבל ההתחייבות ״יושבת״ על הרשאה להתחייבות. וכל שנה האוצר מתחשבן עם משרד הביטחון סביב הזמנות נגררות כאלו. האם שנת 2023 הייתה שנת חוזים ארוכי טווח להצטיידות? ולכן בשנת 2024 צריכים פחות מסגרת אשראי? שאלה פתוחה.
דו״חות מעקב אחרי הוצאות הממשלה
בקרה נוספת שיש לנו כאזרחים על תקציבים הצבועים ביטחון, היא דרך דו״חות מעקב אחרי הוצאות הממשלה. בדו״ח אחרון של מעקב אחרי הוצאות הממשלה לשנת 2023, נרשם כי מערכת הביטחון מוציאה בממוצע כ-6 מיליארדי ש״ח בחודש מתחילת השנה. כלומר, קצב של 72 מיליארדי ש״ח בשנה, ללא הסיוע הביטחוני (מדובר במימוש התקציב השקלי). לצורך השוואה, בכל שנת 2022 הוציאה מערכת הביטחון כ-75 מיליארדי ש״ח בפועל. ממוצע של 6.2 מיליארדי ש״ח בחודש.
נכון, כאמור, אפשר לשחק עם המספרים בעסקאות נגררות של מספר שנים בחלוקה בין בסיס התקציב לבין הרשאה לחיוב. אבל, כל עוד מסגרת האשראי (הרשאה לחיוב) מוגדרת על ידי האוצר, זו פעולה לגיטימית של תכנון תקציב.
אם נסתכל על שני הצרכנים הגדולים, משרד הביטחון ומשרד ביטחון לאומי, נראה כי בסיס התקציב של משרד הביטחון גדל ב-1,347,177 בין השנים. ב-2023 הוא עומד על 63,101,415 ואילו ב-2024 על 64,448,592. בסיס התקציב של משרד לביטחון לאומי גדל 1,036,568 בין השנים. אם לוקחים בחשבון את האינפלציה (שחיקת הכסף), בספק כמה תוספת ריאלית זו. אם בכלל. בנק ישראל צופה אינפלציה של 2.3 אחוזים בשנת 2024. יש גופים בעולם שצופים אחרת. עוד מידע על נתוני המאקרו סביב חוקי התקציב, אפשר למצוא כאן.
גם המוסד והשב״כ, הרשומים תחת הוצאות ביטחוניות שונות, מגדילים את התקציב בעקביות. בשנת 2023 עומד בסיס התקציב על 13,462,289 וב-2024 הוא גדל ב-618,908 ל-14,081,197. בטבלה מעלה ניתן לראות כי תקציב שירותי הביון קופץ בין 2022 ל-2024 ב-37 אחוזים. ייתכן וחלק מזה קשור להסכם שעשו השירותים עם האוצר לגבי שינוי תמהיל השכר במקצועות אחדים. במקום פנסיית גישור, משכורת יותר גבוהה בהווה. המשמעות היא שצריך יותר כסף זמין למשכורות.
אם בוחנים את התוספת לבסיס התקציב לאותם סעיפים, הרשאה לחיוב והוצאה מותנית בהכנסה, זה נראה כך.
אם על פי הצעות החוק, הממשלה רשאית להוציא בשנת הכספים 2023 סכום של 610 מיליארדי ש״ח (בסיס תקציב + הרשאה לחיוב + הוצאה מותנית בהכנסה), המשמעות היא כי באותה שנה, הממשלה רשאית להוציא כ-182 מיליארד מתוך סכום זה על הוצאות הקשורות לביטחון. באחוזים זה כ-30 אחוזים מהתקציב.
אם בוחנים רק את בסיס התקציב, על פי הצעות החוק, הממשלה רשאית להוציא בשנת הכספים 2023 כ-423 מיליארדי ש״ח. מתוכם, כ-104 על הוצאות הקשורות לביטחון. כ-24.5 אחוזים. זה לא צריך להפתיע.
על פי מרכז המחקר של הכנסת, ההוצאה על ביטחון וסדר ציבורי, ממוצעת לשנים 2017-2021, עומדת על כ-21 אחוזים. בחישוב של האוצר השקעות ביטחונית וסעיפים הקשורים למשטרה ולמשהב״ט בדיור ממשלתי לא נכנסים ל״ביטחון וסדר ציבורי״. אם מחסירים אותם, לשנת 2023 זה יוצא 24 אחוזים. סה״כ סביב הממוצע השנתי.
מכורים לביטחון
לסיכום, על כל שקל מיסים, הממשלה מוציאה כ-24 עד 30 אגורות על הוצאות הקשורות לביטחון. מדובר בהוצאה הכי ״כבדה״ שיש לממשלה, כל ממשלה, ולא נראה כי מערכת הביטחון הולכת לוותר על שקל לטובת משרדים אחרים. יש לכך שתי סיבות.
ראשונה, כסף שמוציאים על ביטחון לא פוגע בבייס פוליטי. עבור פוליטיקאים, זה מנוע חזק להמשיך להוציא כסף על ביטחון. אם משווקים את זה נכון, זה אפילו יכול להביא עוד קולות למפלגה.
סיבה שנייה, מערכת הביטחון מוכרת איומים לציבור ולממשלה. זה המקצוע שלה. וכל איום עולה כסף. לאזרחים אין מושג לאן הולך הכסף, מידת החשיפה של הציבור למידע אינה מאפשרת לבצע מחקרים שיבדקו את המתאם בין האיום להשקעה בהתמודדות עימו. במילים אחרות, אין לציבור דרך לבדוק יעילות כלכלית של מערכת הביטחון.
שתי הסיבות הללו, רווח פוליטי וחוסר ביקורת מצד הציבור, מייצרות קטר להשקעה בביטחון. בלי קשר אם הכסף מנוצל ביעילות. הגורם היחיד שיכול לאזן את התקציב הוא שר האוצר ואנשי המקצוע של המשרד. הבעיה - שר אוצר הוא פוליטיקאי וכפוף להסכמים ואינטרסים קואליציונים כאלו ואחרים. ראו את התבטאויות בצלאל סמוטריץ׳ בנוגע למערכת הביטחון, לפני ואחרי שקיבל את תפקיד שר האוצר. והוא לא שונה מקודמיו.
