דעה | מדינת ישראל יכולה להשיג יעד של אפס אסונות הנובעים מעבודה עם נפיצים
החל משנות ה-70 ועד היום השתפרה הרגולציה והאכיפה בתחום הנפיצים - בעיקר בזכות לחץ ציבורי | מדינת ישראל יכולה להמשיך בקו זה ולהגיע למצב של כמעט אפס אסונות הנובעים מעבודה עם נפיצים
אבי רונן
| 26/12/2022
צילום מסך: https://youtu.be/_lxqDi-Qp8c
לקראת סוף שנת 2022 ניכרת מגמת שיפור ביכולת ההגנה על הציבור והסביבה מפני סיכוני העיסוק בנפיצים (ייצור, אחסון, שינוע). זאת, כתוצאה מהתפתחות הרגולציה בתחום ושיפור היכולת המקצועית למניעת סיכונים במפעלי נפיצים.
אנו מתקרבים לרמת הגנה שאם הייתה מתקיימת בשנות ה-70 של המאה הקודמת, יתכן וניתן היה למנוע אסונות ופגיעה בסביבה. מימוש השיפור מותנה בהשלמת פערי רגולציה קיימים ואכיפה אפקטיבית.
אם מדינת ישראל תרצה, ניתן להשיג יעד של אפס סיכון לפגיעה בנפש, ברכוש ובסביבה תוך 10 שנים. הגורם המתאים להוביל מהלך זה בממשלת ישראל הוא המשרד להגנת הסביבה שקיבל מינוי להוות "מנחה לאומי לאירועי חומרים מסוכנים".
הגדרות
מהם "נפיצים"? יש הגדרות שונות (לא בהכרח מתואמות) במסמכי רגולציה שונים.
"נפיצים" - חומר נפץ, הדף או פירוטכניקה ופריטים המכילים חומרים אלו, לרבות תחמושת, המוגדרים כקבוצת סיכון 1, ב"ספר הכתום" של האו"ם.
"חומר נפץ" – לרבות כל חומר שהממשלה הכריזה עליו, באכרזה שפורסמה ברשומות, כעל חומר נפץ לענין חוק זה, וכן אביזריו של כל חומר נפץ לרבות פתיל, רקיטה, פצץ, תרמיל וכל הסגל או תכשיר אחר.
"חומר נפיץ" – חומר במצב צבירה נוזל או מוצק, המשויך לקבוצת סיווג 1 לפי "הספר הכתום" של האו"ם, לרבות תערובת המכילה חומר כאמור.
הסיכונים העיקריים
תוצרי אירוע חריג, פיצוץ או שריפה, שעלולים לגרום לפגיעה בנפש, לנזקים לרכוש ולפגיעה בסביבה.
בין תוצרים אלו נמנים גלי הדף לסוגיהם, רסיסים ו"רגמות" (חלקי מבנה/קרקע/חומרים שאינם מהנפיצים), קרינה תרמית וזעזוע קרקע. נזקים אפשריים נוספים מהעיסוק בנפיצים כוללים זיהום אוויר, קרקע ומקורות מים, כתוצאה מתהליכי ייצור נפיצים, שריפת נפיצים או פיצוץ נפיצים.
רמות הסיכון גדלות בסדרי גודל בעת מלחמה, אירוע טרור או רעידת אדמה.
נקודת מפנה: אסון נוף ים
הטמעת רגולציה כרוכה במאבק על שינוי בהתנהגות המפעלים ובסדר העדיפות של ניצול משאביהם. זהו אתגר קשה לרגולטורים המופקדים על אכיפת הרגולציה ולגורמים שעליהם מופעלת הרגולציה. למרות התקדמות הידע הטכנולוגי, הרגולציה מתפתחת כתוצאה מלחץ חברתי ותקשורתי - ככל שגוברים ביטויי התנגדות הציבור למפגעים, משתפרת הרגולציה.
עד שנות ה-90, אפשר הציבור בישראל פגיעה ונזק הנגרמים על ידי מפעלים העוסקים בחומרי נפץ. בחזקת "כשחוטבים עצים, עפים שבבים". הסיקור התקשורתי סביב אסונות בנפיצים היה דל והסתכם בדווח חד פעמי על אירוע חריג. הציבור בעיקר "כיסה את עיניו".
כתוצאה מכך, הרגולציה הייתה דלה. אסונות טופלו על ידי מנגנון פיצויים שהופעל כאשר הפוגע היה גורם ממשלתי (בעיקר משרד הביטחון). כשהפוגע היה גורם פרטי, כמעט ולא התקיים מנגנון פיצויים כלל. התפנית החיובית למניעת סיכוני נפיצים חלה רק לאחר "אסון נוף ים (1992)", שנגרם כתוצאה מרשלנות באחסון וטיפול בחומרי נפץ.
בעקבות האסון, נמצאו האחראים אשמים בדין ונענשו, הוקמה וועדה לנושא הבטיחות בנפיצים במשרד הביטחון ונכתב פרק ייעודי לנושא בחוק רישוי עסקים. בעקבותיו הוקמה מערכת רגולטורית ייעודית בינמשרדית - "היחידה לרישוי מפעלים ביטחוניים". כל אלו זכו לסיקור פרטני וחשוב בתקשורת.
דוחות מבקר המדינה ומערכת הביטחון שפורסמו לאחר מכן, עסקו בהשלכות הקשות של היעדר רגולציה בנפיצים ובהתנהלות הרשלנית, המזיקה והמסוכנת של המפעלים הללו.
בשנת 2001, החלה לעסוק בתחום זה "היחידה (הבינמשרדית) לרישוי מפעלים ביטחוניים". המשרד להגנת הסביבה, באותה עת, לא ראה רשמית את חומרי הנפץ כחומרים מסוכנים. משרד הכלכלה והתעשייה, למרות סמכותו בחוק כאחראי לבטיחות, לא השפיע על העיסוק בנפיצים.
במשרד הביטחון, ה"ממונה" והמשפיע על מרבית מפעלים אלו, שלטה תפיסה כי אסור למשרד הביטחון להיות מעורב בתחום המניעה של סיכוני נפיצים במפעלים ביטחוניים. זאת, למרות מעמדו כ"בעלים", כלקוח מרכזי של מפעלים אלו ובעוד וועדה מטעמו עסקה ב"אימוץ" הוראות אמריקאיות בתחום הנפיצים.
סיכון חיי הכבאים - אנשי הכבאות נקראו להגיב לאירועי נפיצים, ללא ידיעה מהו הסיכון (על פי טיב וכמות הנפיצים המעורבים) העומד בפניהם, תוך סיכון של חיי הכבאים הנשלחים למשימה.
כמעט בכל מפעל שעסק בחומרי נפץ, שרפו או פוצצו, כשגרה, פסולת חומרי נפץ בחצר המפעל, בשכנות לאוכלוסייה המתגוררת במקום. ללא התחשבות בזיהום הרעיל, בסיכון וברעש הניכר. הסיכונים שנמצאו בתחום הנפיצים לשימוש "ביטחוני", נתגלו גם באסונות בתחום חומרי הנפץ ה"אזרחיים".
בשנת 2002, החל צוות היחידה לרישוי מפעלים ביטחוניים, ובו בכירים במשרדי הרגולטורים השונים (המשרד להגנת הסביבה, משרד הפנים, משרד העבודה, כב"ה, משרד הביטחון ועוד), בכתיבת הוראות למניעת סיכוני העיסוק בנפיצים. פעילות זו כללה גם הטמעת הוראות המניעה באמצעות השתלמויות, הדרכה ופיקוח על מנהלי המפעלים ואנשי המטה המופקדים על מניעת הסיכונים.
בשנת 2004 פורסם "פרק הוראות למניעת סיכוני נפיצים" כתנאים ברישיון עסק למפעלי נפיצים ובשנת 2007 פורסם מסמך מפורט ועדכני יותר: "מפרט תנאים למפעל ביטחוני העוסק בנפיצים". צו רישוי עסקים תוקן, ובכך הוטלה חובת רישוי מפורטת על כלל העוסקים בנפיצים.
נהריה מותקפת: ניסוי פגזי מרגמה ישראליים
בשנת 2005, "הותקפה" נהריה בטעות בפגזי מרגמה ישראליים שנורו בניסוי שנערך מדרום לנהריה. כתוצאה מכך, הועברו לסמכות "הרשות לרישוי מפעלים ביטחוניים" עוד שלושה מפעלי נפיצים שפעלו בתחום האזרחי והביטחוני, בסמיכות ואף בתוך יישובים עירוניים.
בשנת 2009 פורסמו דוחות מבקר המדינה 63ב' ו-64ב' בנושא הגנה על הסביבה במפעלים ביטחוניים. באותה עת, הכיר היועץ המשפטי של המשרד להגנת הסביבה ב"נפיצים" כ"חומרים מסוכנים". באותה שנה, הוחלט לראשונה בהנהלת משרד הביטחון לפעול לקבלת סמכויות רגולציה בתחום הבטיחות בעיסוק בנפיצים.
במקביל להעמקת הפיקוח על בסיס הוראות זמניות ולאחר 12 שנים נוספות של עבודת מטה בוועדות הכנסת, בוועדת "מנחה לאומי" של המשרד להגנת הסביבה ובמשרד המשפטים, פורסם בשנת 2021 חוזר מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה. כותרתו: "מדיניות מרחקי הפרדה במקורות סיכון נייחים (מתקני נפיצים)". המשרד פרסם בנוסף תנאים בנושא נפיצים בהיתרי הרעלים ועדכן את התנאים ברישיון עסק לעוסקים בנפיצים.
בשנת 2022 אושר בכנסת ונכנס לתוקף, תיקון מס' 5 לחוק חומרי הנפץ, אשר הסדיר את מעמד משרד הביטחון כרגולטור האחראי לנושא בטיחות בנפיצים במפעלי נפיצים ביטחוניים. מרכיב חשוב בתיקון – הגדרת "ארגז כלים" המסייע לרגולטור בתפקידו.
החושב שיודע לשאול
בשנת 2022, אנו מתקרבים למצב בו היינו אמורים להיות לפני שנות ה-70. מדובר בחקיקה, הוראות ופיקוח של רגולטורים, המהווים בסיס לתקווה שלא נחווה אסונות מעיסוק בחומרי נפץ. כמו אלו שהתרחשו בארץ בשנים 1975, 1979, 1992, 2005, 2013, 2017. או כמו אסונות שהתרחשו לאחרונה בעולם, כמו אסון קפריסין (2011), אסון טקסס (2013), אסון ביירות (2020) ועוד.
רצוי כי כל רגולטור שיש לו תפקיד במניעת סיכוני נפיצים ישלים פרסום הוראות למניעת סיכוני נפיצים בתחומו המקצועי רצוי במסגרת תקנות. על כל רגולטור לבצע את פעולות הפיקוח והאכיפה הנדרשות להבטחת קיום כל הוראותיו אצל העוסקים בנפיצים.
כוון מומלץ נוסף: קביעת יעד השואף לאפס סיכון לפגיעה בשכנים ובסביבה, שיושג בהדרגה תוך 10 שנים. הצורך ביעד שצוין נגזר באופן ברור מהעלייה הצפויה של 25% לפחות, בצפיפות האוכלוסייה, עד 2035, יחד עם עלייה במודעות החברתית לערכי חיים ובריאות.
על פי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס), תגדל אוכלוסיית ישראל מ-9.6 מיליון נפש בסוף 2022, לקרוב ל - ל-12 מיליון נפש, כולל זרים, בשנת 2035. מדובר בגידול של 25% בצפיפות האוכלוסייה לפחות.
הצפיפות בכבישים עולה משמעותית ולכן נדרשים לגבי רוב הכבישים מרחקי הפרדה ממתקני נפיצים כאל אזורים מאוכלסים. הצורך ביעד האמור תואם את יעדי הקיימות שהציב האו"ם לשנת 2030, יעדים אשר אומצו על ידי מדינת ישראל (בפרט יעד 3 – Health).
מרכיב נוסף בצורך הוא החוסן הלאומי. מפעלים העוסקים בייצור ואחסון חומרי נפץ (וחומרים מתפוצצים אחרים) מהווים מטרות איכות לאיומי הטילים על מדינת ישראל. יש למנוע אפקט שרשרת של פגיעה בשכנים, המתחיל בפגיעת טיל במפעל כזה. כמובן שיש לכך זיקה גם לאיום הטרור ולסיכון רעידת האדמה.
המשרד להגנת הסביבה מוביל בהגדרת תפקידו ובאופן מעשי את ההגנה על הציבור והסביבה ממפגעי חומרים מסוכנים, לרבות נפיצים. בנוסף, תפקידו כמנחה לאומי בתחום, מחייב אותו לתכלל ולהוביל את כל משרדי הממשלה, כל אחד בתחומו המקצועי, לפעול למניעת הסיכונים מעיסוק בחומרים מסוכנים, לרבות נפיצים.
תגובות
תגובת משרד הפנים
משרד הפנים באמצעות אגף מפעלים ביטחוניים פועל רבות בתחום הנפיצים לקידום הבטיחות, מניעת פגיעה בסביבה וקידום היערכות המפעלים הביטחוניים בתחום זה. זאת לצד משרדי ממשלה וגופים רגולטוריים נוספים שהם נושא המאמר, משכך יש לפנות למשרדים והגופים הנוגעים לקבלת התייחסותם בטרם פרסום המאמר.
תגובת המשרד להגנת הסביבה
המשרד להגנת הסביבה פירסם באפריל 2021 מדיניות מרחקי הפרדה למקורות סיכון נפיצים נייחים, וממשיך לאכוף וליישם את הרגולציה לתחום הנפיצים בנושאים אשר בתחום אחריותו של המשרד, בכלל זה מניעת זיהום אוויר, הפחתת סיכונים מחומרים מסוכנים, מניעת זיהומי קרקע ועוד.
המשרד להגנת הסביבה, מתוקף היותו "מנחה הלאומי לחומרים מסוכנים" וכן במסגרת צוותי עבודה בין-משרדיים בתחום הנפיצים, פועלים לצמצום הפערים הקיימים הנוגעים לרגולציה של חומרי נפץ בישראל. המשרד ימשיך לפעול לצמצום סיכונים סביבתיים ושמירה על בריאות הציבור מחומרים מסוכנים בכלל ומחומרי נפץ בפרט.
תגובת משרד הכלכלה והתעשייה
ראשית נדגיש כי כל המובא במאמר הינו באחריות משרד הביטחון. זרוע העבודה עוסקת בתחום הבטיחות בעבודה במפעלים הביטחוניים באופן מלא ורציף, על פי פקודת הבטיחות בעבודה ועל פי דרישות חוק ארגון ופיקוח על העבודה, בכלים המשמשים את כלל התעשייה, ממונים על בטיחות ונאמני בטיחות.
כמו כן, מחויבים המפעלים הביטחוניים בקיום תוכנית לניהול בטיחות כתנאי למתן רישיון עסק במסגרת היחידה לרישוי מפעלים ביטחוניים שמינהל הבטיחות מיוצג ביחידה זו ע"י נציג קבוע ומערך מפקחים מאושרים.
לגבי אכיפה בנושא חומר נפץ, סעיף 22 בחוק חומר נפץ פוטר מחוק חומר נפץ את המפעלים הביטחוניים, כך שחוק חומר נפץ לא נאכף במפעלים אלו מסיבות ברורות, האכיפה מתבססת על מדריכים שהוגדרו ע"י משרד הביטחון כמדריכים רלוונטיים לאופי הפעילות הביטחונית.
לגבי הטענה כי משרד הכלכלה והתעשייה נותר בשנות ה- 60 של המאה הקודמת, למעט פרסום נוהל חדש בתחום זיקוקין דינור. מעבר לכך, לא נצפה בשנים האחרונות שיפור באיכות הרגולציה של משרד זה לגבי הבטיחות בעיסוק בנפיצים:
זרוע העבודה פעלה במשך שמונה השנים האחרונות לשינוי חוק חומר נפץ על מנת לסגור את החוסר (הלקונה) שהייתה בנושא רגולציה בנושא חומרי נפץ במפעלים הביטחוניים, פעלה בשיתוף פעולה הדוק ביחד עם משרד הביטחון לצורך שינוי החוק, בשנת 2016 התקבלה החלטת ממשלה לגבי עניין זה, ובסופו של דבר שונה חוק חומר נפץ והאחריות לעניין בטיחות בנפיצים במפעלים הביטחוניים הועברה לאחריות משרד הביטחון כרגולטור.
לגבי הטענה כי משרד הביטחון ומשרד הכלכלה והתעשייה, למיטב ידיעתי, אינם עומדים עדיין במשימת הפיקוח, בעוד המשרד להגנת הסביבה והאגף לרישוי מפעלים ביטחוניים ערוכים לכך באופן קרוב לסביר:
לאחר שינוי ועדכון חוק חומר נפץ, משרד הביטחון נערך לקבלת אחריות בנושא הבטיחות בנפיצים, המפעלים הביטחוניים לא עבדו בווקום של חוסר רגולציה והתבססו על מדריכים מקובלים שאושרו ע"י משרד הביטחון, מדריכים אלו קיבלו תוקף ומעמד בכיר יותר עם שינוי החוק.
משרד הביטחון בחר שלא להגיב למאמר ולתגובות משרדי הממשלה האחרים.
(*) אבי רונן, אל"מ (מיל), שימש בין השנים 2001-2017 כמנהל היחידה לרישוי מפעלים ביטחוניים במשרד הפנים. לפני כן שירת כמנהל פרויקט בתעשייה ביטחונית, נספח צבאי באירופה, במגוון תפקידי לחימה, פיקוד ומטה בצה"ל. בעל תואר א' בגיאודזיה ותואר ב' במינהל עסקים, עם התמחות בחקר ביצועים ומערכות מידע.
החל משנות ה-70 ועד היום השתפרה הרגולציה והאכיפה בתחום הנפיצים - בעיקר בזכות לחץ ציבורי | מדינת ישראל יכולה להמשיך בקו זה ולהגיע למצב של כמעט אפס אסונות הנובעים מעבודה עם נפיצים
צילום מסך: https://youtu.be/_lxqDi-Qp8c
לקראת סוף שנת 2022 ניכרת מגמת שיפור ביכולת ההגנה על הציבור והסביבה מפני סיכוני העיסוק בנפיצים (ייצור, אחסון, שינוע). זאת, כתוצאה מהתפתחות הרגולציה בתחום ושיפור היכולת המקצועית למניעת סיכונים במפעלי נפיצים.
אנו מתקרבים לרמת הגנה שאם הייתה מתקיימת בשנות ה-70 של המאה הקודמת, יתכן וניתן היה למנוע אסונות ופגיעה בסביבה. מימוש השיפור מותנה בהשלמת פערי רגולציה קיימים ואכיפה אפקטיבית.
אם מדינת ישראל תרצה, ניתן להשיג יעד של אפס סיכון לפגיעה בנפש, ברכוש ובסביבה תוך 10 שנים. הגורם המתאים להוביל מהלך זה בממשלת ישראל הוא המשרד להגנת הסביבה שקיבל מינוי להוות "מנחה לאומי לאירועי חומרים מסוכנים".
הגדרות
מהם "נפיצים"? יש הגדרות שונות (לא בהכרח מתואמות) במסמכי רגולציה שונים.
"נפיצים" - חומר נפץ, הדף או פירוטכניקה ופריטים המכילים חומרים אלו, לרבות תחמושת, המוגדרים כקבוצת סיכון 1, ב"ספר הכתום" של האו"ם.
"חומר נפץ" – לרבות כל חומר שהממשלה הכריזה עליו, באכרזה שפורסמה ברשומות, כעל חומר נפץ לענין חוק זה, וכן אביזריו של כל חומר נפץ לרבות פתיל, רקיטה, פצץ, תרמיל וכל הסגל או תכשיר אחר.
"חומר נפיץ" – חומר במצב צבירה נוזל או מוצק, המשויך לקבוצת סיווג 1 לפי "הספר הכתום" של האו"ם, לרבות תערובת המכילה חומר כאמור.
הסיכונים העיקריים
תוצרי אירוע חריג, פיצוץ או שריפה, שעלולים לגרום לפגיעה בנפש, לנזקים לרכוש ולפגיעה בסביבה.
בין תוצרים אלו נמנים גלי הדף לסוגיהם, רסיסים ו"רגמות" (חלקי מבנה/קרקע/חומרים שאינם מהנפיצים), קרינה תרמית וזעזוע קרקע. נזקים אפשריים נוספים מהעיסוק בנפיצים כוללים זיהום אוויר, קרקע ומקורות מים, כתוצאה מתהליכי ייצור נפיצים, שריפת נפיצים או פיצוץ נפיצים.
רמות הסיכון גדלות בסדרי גודל בעת מלחמה, אירוע טרור או רעידת אדמה.
נקודת מפנה: אסון נוף ים
הטמעת רגולציה כרוכה במאבק על שינוי בהתנהגות המפעלים ובסדר העדיפות של ניצול משאביהם. זהו אתגר קשה לרגולטורים המופקדים על אכיפת הרגולציה ולגורמים שעליהם מופעלת הרגולציה. למרות התקדמות הידע הטכנולוגי, הרגולציה מתפתחת כתוצאה מלחץ חברתי ותקשורתי - ככל שגוברים ביטויי התנגדות הציבור למפגעים, משתפרת הרגולציה.
עד שנות ה-90, אפשר הציבור בישראל פגיעה ונזק הנגרמים על ידי מפעלים העוסקים בחומרי נפץ. בחזקת "כשחוטבים עצים, עפים שבבים". הסיקור התקשורתי סביב אסונות בנפיצים היה דל והסתכם בדווח חד פעמי על אירוע חריג. הציבור בעיקר "כיסה את עיניו".
כתוצאה מכך, הרגולציה הייתה דלה. אסונות טופלו על ידי מנגנון פיצויים שהופעל כאשר הפוגע היה גורם ממשלתי (בעיקר משרד הביטחון). כשהפוגע היה גורם פרטי, כמעט ולא התקיים מנגנון פיצויים כלל. התפנית החיובית למניעת סיכוני נפיצים חלה רק לאחר "אסון נוף ים (1992)", שנגרם כתוצאה מרשלנות באחסון וטיפול בחומרי נפץ.
בעקבות האסון, נמצאו האחראים אשמים בדין ונענשו, הוקמה וועדה לנושא הבטיחות בנפיצים במשרד הביטחון ונכתב פרק ייעודי לנושא בחוק רישוי עסקים. בעקבותיו הוקמה מערכת רגולטורית ייעודית בינמשרדית - "היחידה לרישוי מפעלים ביטחוניים". כל אלו זכו לסיקור פרטני וחשוב בתקשורת.
דוחות מבקר המדינה ומערכת הביטחון שפורסמו לאחר מכן, עסקו בהשלכות הקשות של היעדר רגולציה בנפיצים ובהתנהלות הרשלנית, המזיקה והמסוכנת של המפעלים הללו.
בשנת 2001, החלה לעסוק בתחום זה "היחידה (הבינמשרדית) לרישוי מפעלים ביטחוניים". המשרד להגנת הסביבה, באותה עת, לא ראה רשמית את חומרי הנפץ כחומרים מסוכנים. משרד הכלכלה והתעשייה, למרות סמכותו בחוק כאחראי לבטיחות, לא השפיע על העיסוק בנפיצים.
במשרד הביטחון, ה"ממונה" והמשפיע על מרבית מפעלים אלו, שלטה תפיסה כי אסור למשרד הביטחון להיות מעורב בתחום המניעה של סיכוני נפיצים במפעלים ביטחוניים. זאת, למרות מעמדו כ"בעלים", כלקוח מרכזי של מפעלים אלו ובעוד וועדה מטעמו עסקה ב"אימוץ" הוראות אמריקאיות בתחום הנפיצים.
סיכון חיי הכבאים - אנשי הכבאות נקראו להגיב לאירועי נפיצים, ללא ידיעה מהו הסיכון (על פי טיב וכמות הנפיצים המעורבים) העומד בפניהם, תוך סיכון של חיי הכבאים הנשלחים למשימה.
כמעט בכל מפעל שעסק בחומרי נפץ, שרפו או פוצצו, כשגרה, פסולת חומרי נפץ בחצר המפעל, בשכנות לאוכלוסייה המתגוררת במקום. ללא התחשבות בזיהום הרעיל, בסיכון וברעש הניכר. הסיכונים שנמצאו בתחום הנפיצים לשימוש "ביטחוני", נתגלו גם באסונות בתחום חומרי הנפץ ה"אזרחיים".
בשנת 2002, החל צוות היחידה לרישוי מפעלים ביטחוניים, ובו בכירים במשרדי הרגולטורים השונים (המשרד להגנת הסביבה, משרד הפנים, משרד העבודה, כב"ה, משרד הביטחון ועוד), בכתיבת הוראות למניעת סיכוני העיסוק בנפיצים. פעילות זו כללה גם הטמעת הוראות המניעה באמצעות השתלמויות, הדרכה ופיקוח על מנהלי המפעלים ואנשי המטה המופקדים על מניעת הסיכונים.
בשנת 2004 פורסם "פרק הוראות למניעת סיכוני נפיצים" כתנאים ברישיון עסק למפעלי נפיצים ובשנת 2007 פורסם מסמך מפורט ועדכני יותר: "מפרט תנאים למפעל ביטחוני העוסק בנפיצים". צו רישוי עסקים תוקן, ובכך הוטלה חובת רישוי מפורטת על כלל העוסקים בנפיצים.
נהריה מותקפת: ניסוי פגזי מרגמה ישראליים
בשנת 2005, "הותקפה" נהריה בטעות בפגזי מרגמה ישראליים שנורו בניסוי שנערך מדרום לנהריה. כתוצאה מכך, הועברו לסמכות "הרשות לרישוי מפעלים ביטחוניים" עוד שלושה מפעלי נפיצים שפעלו בתחום האזרחי והביטחוני, בסמיכות ואף בתוך יישובים עירוניים.
בשנת 2009 פורסמו דוחות מבקר המדינה 63ב' ו-64ב' בנושא הגנה על הסביבה במפעלים ביטחוניים. באותה עת, הכיר היועץ המשפטי של המשרד להגנת הסביבה ב"נפיצים" כ"חומרים מסוכנים". באותה שנה, הוחלט לראשונה בהנהלת משרד הביטחון לפעול לקבלת סמכויות רגולציה בתחום הבטיחות בעיסוק בנפיצים.
במקביל להעמקת הפיקוח על בסיס הוראות זמניות ולאחר 12 שנים נוספות של עבודת מטה בוועדות הכנסת, בוועדת "מנחה לאומי" של המשרד להגנת הסביבה ובמשרד המשפטים, פורסם בשנת 2021 חוזר מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה. כותרתו: "מדיניות מרחקי הפרדה במקורות סיכון נייחים (מתקני נפיצים)". המשרד פרסם בנוסף תנאים בנושא נפיצים בהיתרי הרעלים ועדכן את התנאים ברישיון עסק לעוסקים בנפיצים.
בשנת 2022 אושר בכנסת ונכנס לתוקף, תיקון מס' 5 לחוק חומרי הנפץ, אשר הסדיר את מעמד משרד הביטחון כרגולטור האחראי לנושא בטיחות בנפיצים במפעלי נפיצים ביטחוניים. מרכיב חשוב בתיקון – הגדרת "ארגז כלים" המסייע לרגולטור בתפקידו.
החושב שיודע לשאול
בשנת 2022, אנו מתקרבים למצב בו היינו אמורים להיות לפני שנות ה-70. מדובר בחקיקה, הוראות ופיקוח של רגולטורים, המהווים בסיס לתקווה שלא נחווה אסונות מעיסוק בחומרי נפץ. כמו אלו שהתרחשו בארץ בשנים 1975, 1979, 1992, 2005, 2013, 2017. או כמו אסונות שהתרחשו לאחרונה בעולם, כמו אסון קפריסין (2011), אסון טקסס (2013), אסון ביירות (2020) ועוד.
רצוי כי כל רגולטור שיש לו תפקיד במניעת סיכוני נפיצים ישלים פרסום הוראות למניעת סיכוני נפיצים בתחומו המקצועי רצוי במסגרת תקנות. על כל רגולטור לבצע את פעולות הפיקוח והאכיפה הנדרשות להבטחת קיום כל הוראותיו אצל העוסקים בנפיצים.
כוון מומלץ נוסף: קביעת יעד השואף לאפס סיכון לפגיעה בשכנים ובסביבה, שיושג בהדרגה תוך 10 שנים. הצורך ביעד שצוין נגזר באופן ברור מהעלייה הצפויה של 25% לפחות, בצפיפות האוכלוסייה, עד 2035, יחד עם עלייה במודעות החברתית לערכי חיים ובריאות.
על פי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס), תגדל אוכלוסיית ישראל מ-9.6 מיליון נפש בסוף 2022, לקרוב ל - ל-12 מיליון נפש, כולל זרים, בשנת 2035. מדובר בגידול של 25% בצפיפות האוכלוסייה לפחות.
הצפיפות בכבישים עולה משמעותית ולכן נדרשים לגבי רוב הכבישים מרחקי הפרדה ממתקני נפיצים כאל אזורים מאוכלסים. הצורך ביעד האמור תואם את יעדי הקיימות שהציב האו"ם לשנת 2030, יעדים אשר אומצו על ידי מדינת ישראל (בפרט יעד 3 – Health).
מרכיב נוסף בצורך הוא החוסן הלאומי. מפעלים העוסקים בייצור ואחסון חומרי נפץ (וחומרים מתפוצצים אחרים) מהווים מטרות איכות לאיומי הטילים על מדינת ישראל. יש למנוע אפקט שרשרת של פגיעה בשכנים, המתחיל בפגיעת טיל במפעל כזה. כמובן שיש לכך זיקה גם לאיום הטרור ולסיכון רעידת האדמה.
המשרד להגנת הסביבה מוביל בהגדרת תפקידו ובאופן מעשי את ההגנה על הציבור והסביבה ממפגעי חומרים מסוכנים, לרבות נפיצים. בנוסף, תפקידו כמנחה לאומי בתחום, מחייב אותו לתכלל ולהוביל את כל משרדי הממשלה, כל אחד בתחומו המקצועי, לפעול למניעת הסיכונים מעיסוק בחומרים מסוכנים, לרבות נפיצים.
תגובות
תגובת משרד הפנים
משרד הפנים באמצעות אגף מפעלים ביטחוניים פועל רבות בתחום הנפיצים לקידום הבטיחות, מניעת פגיעה בסביבה וקידום היערכות המפעלים הביטחוניים בתחום זה. זאת לצד משרדי ממשלה וגופים רגולטוריים נוספים שהם נושא המאמר, משכך יש לפנות למשרדים והגופים הנוגעים לקבלת התייחסותם בטרם פרסום המאמר.
תגובת המשרד להגנת הסביבה
המשרד להגנת הסביבה פירסם באפריל 2021 מדיניות מרחקי הפרדה למקורות סיכון נפיצים נייחים, וממשיך לאכוף וליישם את הרגולציה לתחום הנפיצים בנושאים אשר בתחום אחריותו של המשרד, בכלל זה מניעת זיהום אוויר, הפחתת סיכונים מחומרים מסוכנים, מניעת זיהומי קרקע ועוד.
המשרד להגנת הסביבה, מתוקף היותו "מנחה הלאומי לחומרים מסוכנים" וכן במסגרת צוותי עבודה בין-משרדיים בתחום הנפיצים, פועלים לצמצום הפערים הקיימים הנוגעים לרגולציה של חומרי נפץ בישראל. המשרד ימשיך לפעול לצמצום סיכונים סביבתיים ושמירה על בריאות הציבור מחומרים מסוכנים בכלל ומחומרי נפץ בפרט.
תגובת משרד הכלכלה והתעשייה
ראשית נדגיש כי כל המובא במאמר הינו באחריות משרד הביטחון. זרוע העבודה עוסקת בתחום הבטיחות בעבודה במפעלים הביטחוניים באופן מלא ורציף, על פי פקודת הבטיחות בעבודה ועל פי דרישות חוק ארגון ופיקוח על העבודה, בכלים המשמשים את כלל התעשייה, ממונים על בטיחות ונאמני בטיחות.
כמו כן, מחויבים המפעלים הביטחוניים בקיום תוכנית לניהול בטיחות כתנאי למתן רישיון עסק במסגרת היחידה לרישוי מפעלים ביטחוניים שמינהל הבטיחות מיוצג ביחידה זו ע"י נציג קבוע ומערך מפקחים מאושרים.
לגבי אכיפה בנושא חומר נפץ, סעיף 22 בחוק חומר נפץ פוטר מחוק חומר נפץ את המפעלים הביטחוניים, כך שחוק חומר נפץ לא נאכף במפעלים אלו מסיבות ברורות, האכיפה מתבססת על מדריכים שהוגדרו ע"י משרד הביטחון כמדריכים רלוונטיים לאופי הפעילות הביטחונית.
לגבי הטענה כי משרד הכלכלה והתעשייה נותר בשנות ה- 60 של המאה הקודמת, למעט פרסום נוהל חדש בתחום זיקוקין דינור. מעבר לכך, לא נצפה בשנים האחרונות שיפור באיכות הרגולציה של משרד זה לגבי הבטיחות בעיסוק בנפיצים:
זרוע העבודה פעלה במשך שמונה השנים האחרונות לשינוי חוק חומר נפץ על מנת לסגור את החוסר (הלקונה) שהייתה בנושא רגולציה בנושא חומרי נפץ במפעלים הביטחוניים, פעלה בשיתוף פעולה הדוק ביחד עם משרד הביטחון לצורך שינוי החוק, בשנת 2016 התקבלה החלטת ממשלה לגבי עניין זה, ובסופו של דבר שונה חוק חומר נפץ והאחריות לעניין בטיחות בנפיצים במפעלים הביטחוניים הועברה לאחריות משרד הביטחון כרגולטור.
לגבי הטענה כי משרד הביטחון ומשרד הכלכלה והתעשייה, למיטב ידיעתי, אינם עומדים עדיין במשימת הפיקוח, בעוד המשרד להגנת הסביבה והאגף לרישוי מפעלים ביטחוניים ערוכים לכך באופן קרוב לסביר:
לאחר שינוי ועדכון חוק חומר נפץ, משרד הביטחון נערך לקבלת אחריות בנושא הבטיחות בנפיצים, המפעלים הביטחוניים לא עבדו בווקום של חוסר רגולציה והתבססו על מדריכים מקובלים שאושרו ע"י משרד הביטחון, מדריכים אלו קיבלו תוקף ומעמד בכיר יותר עם שינוי החוק.
משרד הביטחון בחר שלא להגיב למאמר ולתגובות משרדי הממשלה האחרים.
(*) אבי רונן, אל"מ (מיל), שימש בין השנים 2001-2017 כמנהל היחידה לרישוי מפעלים ביטחוניים במשרד הפנים. לפני כן שירת כמנהל פרויקט בתעשייה ביטחונית, נספח צבאי באירופה, במגוון תפקידי לחימה, פיקוד ומטה בצה"ל. בעל תואר א' בגיאודזיה ותואר ב' במינהל עסקים, עם התמחות בחקר ביצועים ומערכות מידע.
