בין הסלמה לבין משא ומתן מחודש עם איראן
ארה"ב, בעיקר, ומעצמות אחרות מפעילות מנופי לחץ נגד התוקפנות האיראנית האחרונה. הלחץ הכבד עלול להביא דווקא לסיכונים, אליהם ישראל צריכה להיערך. דעה
ד"ר יוסי מנשרוף וד"ר ערן לרמן
| 02/08/2019
המנהיג העליון של איראן חמינאי. צילום: AP
החטיפה של מכלית בבעלות בריטית במצרי הורמוז וההחלטה על תגבור הכוחות האמריקנים על אדמת סעודיה – אומנם בהיקף מוגבל – מעידות על החרפה במשבר בין איראן לארה"ב. בהיעדר משא ומתן, או אפילו ניסיונות לשיפור עמדות לקראת משא ומתן עתידי, גוברת הסבירות להידרדרות לעימות בהיקף רחב. לאור זאת, שני מנופי לחץ שלובים זה בזה מופעלים על מנת להבהיר למשטר האיראני שאין לו מוצא אחר מלבד שיבה לשולחן המשא ומתן.
הראשון, מכבש סנקציות, שיעילותו מסתמנת כרבה מן הצפוי. למרות ההסתייגויות של ממשלותיהן ממדיניותו של טראמפ, השחקניות העיקריות במשק האנרגיה וחברות כלכליות רבות עוצמה מדירות את רגליהן מסחר עם איראן ומהשקעות בתשתית, העלולות להביא אותן לעימות חזיתי עם ארה"ב.
המנוף השני, מהלכים של הממשל האמריקני שנועדו להביא את המערכת הבינלאומית – כולל הודו ויפן, גם אם לא תחת פיקוד אמריקני – לתרום את חלקה באבטחת נתיבי השיט במצרי הורמוז וסביבתם (ולנוכח הטרדות מצד המורדים החות'ים בתימן – גם באזור באב אל-מנדב).
כל זה מכוון להרתיע את איראן מהמשך הפרובוקציות, בעוד הסנקציות מתהדקות והולכות: אין לארה"ב עניין בהסלמה צבאית – כל עוד הלחץ הכלכלי עשוי להשיג את מטרותיו – אך היא חייבת להמחיש לאיראנים כי המשך ההסלמה בתגובותיהם לא יחלץ אותם מן המשבר ועלול לעלות להם ביוקר. לצד הסיכויים הטמונים באסטרטגיה זו של לחץ מקסימלי והליכה על הסף, ניצבים לפתחה גם שני סיכונים עיקריים, ושניהם מחייבים גם את מדינת ישראל להיערך בהתאם.
ישראל על מפת הסיכונים
הסיכון הראשון גלום באפשרות של הסלמה יזומה, או אובדן שליטה עקב תקרית מקומית, או טעות בהערכת כוונות הצד השני ודינמיקות פנים-איראניות שתדחופנה את משמרות המהפכה (שלאחרונה הוגדרו על ידי ארה"ב כארגון טרור) לצעדים קיצוניים עוד יותר. סיכון זה גובר ככל שעוצמת הלחץ על המשטר מעמיקה בשורותיו את התחושה שטראמפ חותר להפילו, או לפחות להשפילו, בעוד שאירופה משחקת משחק כפול בהיותה מודעת לצורך המהותי להכניס תיקונים בעסקת הגרעין, כולל תוכנית הטילים של איראן, אך במקביל היא מנסה להקים את המנגנון עוקף הסנקציות.
סיכון שני, ולאורך זמן אולי החמור יותר מבין השניים, טמון דווקא במה שיקרה אם איראן, בתיווך אירופי או אחר, ולאחר מגעים (שייתכן שכבר החלו) בערוצים חשאיים, אכן תיענה ללחצים לחידוש השיחות.
במקרה כזה עלולים להתממש מהלכים מספר שיסכנו את מה שכבר הושג, אך לא יובילו בסופו של דבר לתוצאה הרצויה.
1. איראן תציב דרישה מקדמית – כתנאי למעבר למשא ומתן – הסרת הסנקציות וחזרת ארה"ב למסגרת ה-JCPOA, או לפחות הקלה משמעותית במצור הכלכלי המוטל עליה כעת, ואף עיגון מחדש של ההסכם בהחלטה מחייבת של מועצת הביטחון. יש יסוד להניח כי דרישה זו תזכה לתמיכה רחבה באירופה, בקונגרס (בוודאי בקרב הדמוקרטים, הלהוטים לכבול את ידי הממשל) ואולי אף בקרב גורמים בממשל או בסביבתו של טראמפ החוששים מהשלכותיה הפוליטיות של התלקחות צבאית ערב בחירות 2020. את עמדת הנשיא עצמו קשה לחזות מראש. יש להביא בחשבון כי כל הקלה משמעותית בלחץ – בטרם הושגו ויתורים איראניים בפועל – עלולה למוטט את כל מה שנבנה מאז מאי 2017, מבלי להניב תמורה ממשית.
2. ישוב ויתעורר הפיתוי, בייחוד עבור האירופים, להציע מחוות ש"תחזקנה את כוחם של המתונים". זו היא תפיסה דיפלומטית המיוסדת על האשליה, הרווחת בתקשורת, בתודעה הציבורית והפוליטית, ואף במכוני מחקר מסוימים במערב, שלפיה הנשיא רוחאני ושר החוץ זריף מובילים מהלכים לקראת שינוי יסודי במדיניותה של איראן.
3. המשלחת האיראנית תנסה להציג חזות של התקדמות וויתורים בסוגיות שוליות, תוך התחמקות מהכרעה בשאלות המהות שאליהן ממשל טראמפ חייב לחתור. חשוב לאיראנים לנטרל ככל האפשר את הלחצים לצמצום מערך ההעשרה, ולהדוף או "למרוח" את התביעה כי תאריך סיום מגבלות ההסכם – מה שמכונה the sunset clauses – יידחה הרחק אל מעבר למועדיו הנוכחיים (בשליש השני של העשור הבא), ואולי אף לא יגיע כלל.
4. הההגה בטהרן צפויה לנצל את סממני הרה-לגיטימציה של המשטר כדי להעצים מהלכי חתרנות של איראן ושלוחיה ברחבי האזור, תוך תקיעת טריז בין ארה"ב לבין סעודיה והצבת ישראל בפני איום מתעצם והולך. הסלמת פעולות הטרור האיראניות באזור משקפת כבר עתה ביטחון עצמי גובר, נוכח היעדר תגובה חמורה על מעלליה. נראה כי בטהרן סבורים שטראמפ יירתע מעימות כולל בשנת בחירות
שימור הערוצים הצבאיים ודיפלומטיים
מול סיכונים אלה, העשויים לנבוע מעצם חידוש המשא ומתן, חשוב שישראל תשמור על אפיקי הידברות פתוחים ואינטנסיביים עם הממשל (בגיבוי הדוק של דיאלוג גם עם ההנהגות בסעודיה ובמדינות המפרץ, שהאינטרסים שלהן זהים לשלנו). על ישראל לשמר את ה"שוט" של איום צבאי אמין, שיכול לסייע משמעותית למהלכים הדיפלומטיים, כפי שהבין גם ממשל אובמה בתקופת כהונתו הראשונה.
ישראל צריכה בראש ובראשונה לשמור על דיסקרטיות ולהימנע ממצבים שיאפשרו להציג אותה כמי ש"גוררת" למלחמה. בכל מקרה יש להגדיר היטב – בין היתר, מול הקבוצות רבות ההשפעה והעצמאיות (יחסית) של סנאטורים רפובליקניים ותיקים, ובכירים דמוקרטיים מתונים ופרו-ישראליים בבית הנבחרים, הבקיאים בסוגיות חוץ וביטחון ונחושים בעמדותיהם כלפי איראן – מה יכולות וצריכות להיות תוצאות מתקבלות על הדעת במשא ומתן.
כבר בנאומו בקונגרס במרס 2015 שרטט ראש הממשלה נתניהו עמדה שאינה שוללת משא ומתן ואף הסכם, ובלבד שלא יפתח בפני איראן את האופציה ליצירת חומר בקיע; ישלול ממנה את היכולת, בכל מתאר עתידי, לחמש טילים בליסטיים בראשי נפץ גרעיניים, וייצור זיקה אפקטיבית בין הסרת הסנקציות לבין ירידה דרסטית בהיקף הפעילות החתרנית באזור כולו. הקריטריונים צריכים להיות חדים, לא עמומים.
גם אם מדינות אירופה לא סייעו עד כה למימוש האסטרטגיה האמריקנית, יש סיכוי שבצל החרדה הנוכחית הן תראינה תועלת בניהול תקיף ותובעני של המשא ומתן (כפי שנהגה צרפת בעידן אובמה) – בייחוד אם ישראל תשוב ותבהיר שהחלופה, מבחינתה, להסדר "טוב" עשויה בהחלט להיות תקיפה של יעדי הגרעין והתלקחות אזורית כוללת.
ד"ר ערן לרמן משמש סגן נשיא מכון ירושלים למחקרים אסטרטגיים (JISS), שימש כסגן ראש המועצה לבטחון לאומי ובכיר באמ"ן
ד"ר יוסי מנשרוף משמש חוקר במכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון (JISS) וחוקר במרכז עזרי לחקר איראן באוניברסיטת חיפה
ארה"ב, בעיקר, ומעצמות אחרות מפעילות מנופי לחץ נגד התוקפנות האיראנית האחרונה. הלחץ הכבד עלול להביא דווקא לסיכונים, אליהם ישראל צריכה להיערך. דעה
המנהיג העליון של איראן חמינאי. צילום: AP
החטיפה של מכלית בבעלות בריטית במצרי הורמוז וההחלטה על תגבור הכוחות האמריקנים על אדמת סעודיה – אומנם בהיקף מוגבל – מעידות על החרפה במשבר בין איראן לארה"ב. בהיעדר משא ומתן, או אפילו ניסיונות לשיפור עמדות לקראת משא ומתן עתידי, גוברת הסבירות להידרדרות לעימות בהיקף רחב. לאור זאת, שני מנופי לחץ שלובים זה בזה מופעלים על מנת להבהיר למשטר האיראני שאין לו מוצא אחר מלבד שיבה לשולחן המשא ומתן.
הראשון, מכבש סנקציות, שיעילותו מסתמנת כרבה מן הצפוי. למרות ההסתייגויות של ממשלותיהן ממדיניותו של טראמפ, השחקניות העיקריות במשק האנרגיה וחברות כלכליות רבות עוצמה מדירות את רגליהן מסחר עם איראן ומהשקעות בתשתית, העלולות להביא אותן לעימות חזיתי עם ארה"ב.
המנוף השני, מהלכים של הממשל האמריקני שנועדו להביא את המערכת הבינלאומית – כולל הודו ויפן, גם אם לא תחת פיקוד אמריקני – לתרום את חלקה באבטחת נתיבי השיט במצרי הורמוז וסביבתם (ולנוכח הטרדות מצד המורדים החות'ים בתימן – גם באזור באב אל-מנדב).
כל זה מכוון להרתיע את איראן מהמשך הפרובוקציות, בעוד הסנקציות מתהדקות והולכות: אין לארה"ב עניין בהסלמה צבאית – כל עוד הלחץ הכלכלי עשוי להשיג את מטרותיו – אך היא חייבת להמחיש לאיראנים כי המשך ההסלמה בתגובותיהם לא יחלץ אותם מן המשבר ועלול לעלות להם ביוקר. לצד הסיכויים הטמונים באסטרטגיה זו של לחץ מקסימלי והליכה על הסף, ניצבים לפתחה גם שני סיכונים עיקריים, ושניהם מחייבים גם את מדינת ישראל להיערך בהתאם.
ישראל על מפת הסיכונים
הסיכון הראשון גלום באפשרות של הסלמה יזומה, או אובדן שליטה עקב תקרית מקומית, או טעות בהערכת כוונות הצד השני ודינמיקות פנים-איראניות שתדחופנה את משמרות המהפכה (שלאחרונה הוגדרו על ידי ארה"ב כארגון טרור) לצעדים קיצוניים עוד יותר. סיכון זה גובר ככל שעוצמת הלחץ על המשטר מעמיקה בשורותיו את התחושה שטראמפ חותר להפילו, או לפחות להשפילו, בעוד שאירופה משחקת משחק כפול בהיותה מודעת לצורך המהותי להכניס תיקונים בעסקת הגרעין, כולל תוכנית הטילים של איראן, אך במקביל היא מנסה להקים את המנגנון עוקף הסנקציות.
סיכון שני, ולאורך זמן אולי החמור יותר מבין השניים, טמון דווקא במה שיקרה אם איראן, בתיווך אירופי או אחר, ולאחר מגעים (שייתכן שכבר החלו) בערוצים חשאיים, אכן תיענה ללחצים לחידוש השיחות.
במקרה כזה עלולים להתממש מהלכים מספר שיסכנו את מה שכבר הושג, אך לא יובילו בסופו של דבר לתוצאה הרצויה.
1. איראן תציב דרישה מקדמית – כתנאי למעבר למשא ומתן – הסרת הסנקציות וחזרת ארה"ב למסגרת ה-JCPOA, או לפחות הקלה משמעותית במצור הכלכלי המוטל עליה כעת, ואף עיגון מחדש של ההסכם בהחלטה מחייבת של מועצת הביטחון. יש יסוד להניח כי דרישה זו תזכה לתמיכה רחבה באירופה, בקונגרס (בוודאי בקרב הדמוקרטים, הלהוטים לכבול את ידי הממשל) ואולי אף בקרב גורמים בממשל או בסביבתו של טראמפ החוששים מהשלכותיה הפוליטיות של התלקחות צבאית ערב בחירות 2020. את עמדת הנשיא עצמו קשה לחזות מראש. יש להביא בחשבון כי כל הקלה משמעותית בלחץ – בטרם הושגו ויתורים איראניים בפועל – עלולה למוטט את כל מה שנבנה מאז מאי 2017, מבלי להניב תמורה ממשית.
2. ישוב ויתעורר הפיתוי, בייחוד עבור האירופים, להציע מחוות ש"תחזקנה את כוחם של המתונים". זו היא תפיסה דיפלומטית המיוסדת על האשליה, הרווחת בתקשורת, בתודעה הציבורית והפוליטית, ואף במכוני מחקר מסוימים במערב, שלפיה הנשיא רוחאני ושר החוץ זריף מובילים מהלכים לקראת שינוי יסודי במדיניותה של איראן.
3. המשלחת האיראנית תנסה להציג חזות של התקדמות וויתורים בסוגיות שוליות, תוך התחמקות מהכרעה בשאלות המהות שאליהן ממשל טראמפ חייב לחתור. חשוב לאיראנים לנטרל ככל האפשר את הלחצים לצמצום מערך ההעשרה, ולהדוף או "למרוח" את התביעה כי תאריך סיום מגבלות ההסכם – מה שמכונה the sunset clauses – יידחה הרחק אל מעבר למועדיו הנוכחיים (בשליש השני של העשור הבא), ואולי אף לא יגיע כלל.
4. הההגה בטהרן צפויה לנצל את סממני הרה-לגיטימציה של המשטר כדי להעצים מהלכי חתרנות של איראן ושלוחיה ברחבי האזור, תוך תקיעת טריז בין ארה"ב לבין סעודיה והצבת ישראל בפני איום מתעצם והולך. הסלמת פעולות הטרור האיראניות באזור משקפת כבר עתה ביטחון עצמי גובר, נוכח היעדר תגובה חמורה על מעלליה. נראה כי בטהרן סבורים שטראמפ יירתע מעימות כולל בשנת בחירות
שימור הערוצים הצבאיים ודיפלומטיים
מול סיכונים אלה, העשויים לנבוע מעצם חידוש המשא ומתן, חשוב שישראל תשמור על אפיקי הידברות פתוחים ואינטנסיביים עם הממשל (בגיבוי הדוק של דיאלוג גם עם ההנהגות בסעודיה ובמדינות המפרץ, שהאינטרסים שלהן זהים לשלנו). על ישראל לשמר את ה"שוט" של איום צבאי אמין, שיכול לסייע משמעותית למהלכים הדיפלומטיים, כפי שהבין גם ממשל אובמה בתקופת כהונתו הראשונה.
ישראל צריכה בראש ובראשונה לשמור על דיסקרטיות ולהימנע ממצבים שיאפשרו להציג אותה כמי ש"גוררת" למלחמה. בכל מקרה יש להגדיר היטב – בין היתר, מול הקבוצות רבות ההשפעה והעצמאיות (יחסית) של סנאטורים רפובליקניים ותיקים, ובכירים דמוקרטיים מתונים ופרו-ישראליים בבית הנבחרים, הבקיאים בסוגיות חוץ וביטחון ונחושים בעמדותיהם כלפי איראן – מה יכולות וצריכות להיות תוצאות מתקבלות על הדעת במשא ומתן.
כבר בנאומו בקונגרס במרס 2015 שרטט ראש הממשלה נתניהו עמדה שאינה שוללת משא ומתן ואף הסכם, ובלבד שלא יפתח בפני איראן את האופציה ליצירת חומר בקיע; ישלול ממנה את היכולת, בכל מתאר עתידי, לחמש טילים בליסטיים בראשי נפץ גרעיניים, וייצור זיקה אפקטיבית בין הסרת הסנקציות לבין ירידה דרסטית בהיקף הפעילות החתרנית באזור כולו. הקריטריונים צריכים להיות חדים, לא עמומים.
גם אם מדינות אירופה לא סייעו עד כה למימוש האסטרטגיה האמריקנית, יש סיכוי שבצל החרדה הנוכחית הן תראינה תועלת בניהול תקיף ותובעני של המשא ומתן (כפי שנהגה צרפת בעידן אובמה) – בייחוד אם ישראל תשוב ותבהיר שהחלופה, מבחינתה, להסדר "טוב" עשויה בהחלט להיות תקיפה של יעדי הגרעין והתלקחות אזורית כוללת.
ד"ר ערן לרמן משמש סגן נשיא מכון ירושלים למחקרים אסטרטגיים (JISS), שימש כסגן ראש המועצה לבטחון לאומי ובכיר באמ"ן
ד"ר יוסי מנשרוף משמש חוקר במכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון (JISS) וחוקר במרכז עזרי לחקר איראן באוניברסיטת חיפה
