פרשנות | יש להקים יישות מרכזית בינמשרדית למטרת היערכות לחירום
מוצע להציב את משרד הפנים, המופקד על הרשויות המקומיות, בראש הרשות הבינמשרדית
אבי רונן
| 18/12/2023
מאמר זה הוא הרביעי בסדרת מאמרים בהם התייחסתי לאירועי ה"שבת השחורה" של 7.10.23 ולשבועות שלאחריה.
במאמרים אלו טענתי כי האיום של פגיעת אירועים קשים ביישובים יימשך ויגדל. אך, שיטת ההיערכות הנוכחית של משרדי הממשלה, גופי החירום והרשויות המקומיות, תוביל אותנו לכישלונות.
כדי להימנע מחזרה על אותן שגיאות, יש לשנות את השיטה. במאמר זה אתייחס לישויות ולסוגיות עיקריות ולשינויים המוצעים ביחס אליהן.
הרשות המקומית
הרשות המקומית היא, כפי שהגדירו הגורמים הממשלתיים והמקצועיים העוסקים בחירום, "לבנת היסוד", "גורם מרכזי ודומיננטי" לתחום ההתגוננות האזרחית הפאסיבית.
כפי שאנחנו רואים, ראשי היישובים מופיעים כמנהיגי הישובים שלהם. הם מובילים את התמודדות היישוב עם תוצאות האירועים הקשים ונאלצים להיאבק במשרדי הממשלה למען התושבים.
משרדי הממשלה שולטים כיום בתקציבי החירום ומכתיבים את עקרונות מימושם. אך, הם חלק מרכזי בתמונת הכשלון החוזרת על עצמה בעת מבחן אמיתי ובדוחות מבקר המדינה. זאת, למרות המשאבים הרבים המושקעים בהיערכות.
כך, למשל, נותר פער עצום בהיערכות לרעידת אדמה, למרות שחלפו 48 שנים מאז 1975, כאשר הממשלה החלה רשמית בטיפול בתחום זה.
הפער בין המצב כיום של כשל וחוסר מוכנות מספקת בכל מרכיבי ההתגוננות האזרחית, לבין ההשקעה בהיערכות, מחייב חשיבה מחדש.
הרשויות המקומיות ומחוזות משרד הפנים האחראים על "איזורים גליליים" (שאינם בסמכות רשות מקומית), הם הריבון המוניציפאלי. הם צריכים להוביל (!) את ההיערכות לאירועי חירום, את התגובה באירוע ואת השיקום לאחריו בכל הקשור להגנה הפאסיבית על הפרט והקהילה.
כמובן, שלצורך כך, נדרשות תשומות תקציביות ותמיכה לאומית.
צריך להיגמל מ"תרחיש הייחוס"
היערכות גופי החירום כיום, נמדדת מול "תרחיש הייחוס". גישה זו מקנה ודאות שאינה קיימת במציאות המלאה בהפתעות. התוצאה - אנחנו תמיד מופתעים.
יש לזנוח את "תרחיש הייחוס" הממכר ולהיערך להתמודדות עם מגוון סוגי אירועים קשים, העלולים להתרחש במוקדים רבים בו זמנית.
יש לתרגל ניהול אירועים לא צפויים ("בלת"מ"), במספר רב של מוקדים בו זמנית. חשוב לא פחות להיערך ולתרגל התמודדות עם תוצאות האירועים.
היערכות לחירום על פי תכנית אסטרטגית רב שנתית
הדרך להבטיח מוכנות מיטבית להתמודדות עם מגוון אירועים מרובי מוקדים, היא תהליך של הערכת סיכונים, תכנון והיערכות למגוון סיכונים. על פי תהליך מחייב, משתף ומובנה.
מדובר בתהליך היערכות על פי פרוטוקול בעל אופי אסטרטגי, אשר מביא איתו גם בקיאות ומחויבות. מימושו נמשך מספר שנים ונדרש לכך תקציב מתאים. תיעוד התהליך יכול לשרת רגולציה מול המשרד המפקח על הרשות המקומית – משרד הפנים.
לצורך ניהול האירועים המורכבים בעת התרחשותם, יש לפתח גם כלים ומיומנות של קבלת החלטות מחושבות, בגישת "ניהול סיכונים", בזמן אמת.
כלים כאלה קיימים בתחומים הצבאי והעסקי בעולם. בארץ, פותחו על ידי מכון התקנים שורת תקני "חוסן". למשל, תקן ישראלי 24001 (חוסן תפקודי), ת"י 28000 (מערכות ביטחון), או קבוצת תקני 27000 (אבטחת מידע - סייבר). ניתן לאמץ או לשלב מספר תקנים או לגבש פרוטוקול דומה לצורך זה.
באשר לתקציב – כבר כיום מסתכמים כלל מקורות התקציב להיערכות הרשויות המקומיות לחירום, ליותר ממיליארד ₪ בחמש שנים. ייתכן ויידרש להכפיל תקציב זה בהמשך.
פיקוד העורף וההגנה המרחבית
מתקפת ה- 7 באוקטובר 2023 הייתה, למרבית הצער, "פיילוט" מוצלח של החמאס למתווה שפיתחו איראן וחיזבאללה. אויבינו כבר מפיקים לקחים ומשתפרים. בבוא העת, הם יתקפו ערים ויישובים בהיקף ובעומק גדולים יותר.
יש להבטיח יכולת מיידית וישירה של כל הישובים להגן על עצמם, על ידי בניין כוח לחימה מאומן ומצויד כהלכה, המבוסס על אנשי היישובים.
יחידות ההגנה המרחבית שנועדו לכך, כפופות כיום לפיקוד המרחבי ולאוגדות המרחביות. הן אינן נהנות מעדיפות בציוד, אימונים ותורת לחימה לייעודן. הן נעדרו מהמלחמה האחרונה.
במאי 1948, הוקם "הג"א" (התגוננות אזרחית). בשנת 1951 נתקבל בכנסת "חוק ההתגוננות האזרחית, תשי״א–1951", בו הוגדר ייעוד הג"א: "לנקוט את כל האמצעים לשם התגוננות מפני כל התקפה או סכנת התקפה של כחות עויינים על האוכלוסייה האזרחית או לשם צמצום תוצאותיה של התקפה כזאת".
פיקוד העורף, "הפיקוד הרביעי", "הג"א", נועד למשימת ההגנה המיידית על האוכלוסייה. יש לקבוע כי כוחות ההגנה המרחבית כפופים לפיקוד העורף.
הפיקוד יעמיד את כח ההגנה המרחבית בעדיפות עליונה. הכח יתבסס על לוחמים ולוחמות שכבר אינם נקראים למילואים. יש לגבש אותם כיחידות גדולות ומשמעותיות, בעלות מוכנות גבוהה להילחם מיידית בתוקפים, עד חבירת כוחות המשטרה והצבא.
על פיקוד העורף לפתח תורת לחימה ייעודית עבור ההגנה המרחבית ולאמץ אמצעי לחימה, שליטה ובקרה (שו"ב) ומיגון מתאימים למשימה זו. תגובשנה מסגרות אימון והכשרה להטמעת תורת הלחימה והאמצעים אצל האזרחים הלוחמים.
יש להקצות נשק וציוד לחימה אישי ללוחמים אזרחים שהוסמכו ולהתקינם במקום נעול בביתם, בזמינות מיידית ובבקרה מרכזית.
את התשתית היישובית צריך להשלים ביכולת שליטה ובקרה (שו"ב) ובאמל"ח כבד יותר, מרוכז במקומות מוגנים. לחלק מהישובים יש להעמיד רכב סיור ורכב משוריין ללחימה, על בסיס התקיימות תנאים מתאימים לתחזוקתם ושמירתם.
רשות ממשלתית בינמשרדית
פעילות משרדי הממשלה, סובלת מפשרות לא רצויות, חסמים, דשדוש וחוסר סמכות בדרגי הביניים.
הנהלות משרדי הממשלה (שר, מנכ"ל, יועץ משפטי) נעדרות לרוב מתרגילים וסימולציות של יחידות החירום הממשלתיות ואינן מכירות את היכולות שנועדו למימוש בשעת חירום.
כתוצאה מכך, כאשר צריך להגיב לאירוע קשה, כמו מגיפת הקורונה, או מתקפת החמאס, ממציאים הקברניטים תהליכים המנותקים מהשטח ומההיערכות רבת השנים ועתירת המשאבים.
בתחום ההיערכות להגנה מפני מתקפות סייבר בחירום, הממשלה אינה נענית לדרישת מערך הסייבר הלאומי למסד שירות זה לרשויות המקומיות. לכן עוסק בזה, במשרד הפנים, קומץ יועצים זמני, כמעט ללא תקציב. יש לשנות זאת מייד !
אירוע קשה, מציב אתגרים מקצועיים לרמה הלאומית ולרמה המקומית. חלוקה ברורה של אחריות וסמכות בין השלטון המרכזי לבין הרשויות המקומיות תאפשר לרשויות המקומיות לשלוט במרכיבים שבאחריותן ותקל על הטיפול המקצועי של הרמה הלאומית.
כדי להסדיר את פעולת משרדי הממשלה, ולתמוך את הרשויות המקומיות, נדרש להקים בחוק רשות ממשלתית מרכזית, בינמשרדית, ובה נציגים רלבנטיים של משרדי הממשלה.
הרשות המרכזית תנחה, תתמוך ותפקח על היערכות הרשויות המקומיות.
הרשות המרכזית תבטיח את זמינות התקציב והמשאבים הנדרשים להשגת היעדים, לפעילות ההיערכות ולתהליכי השיקום לאחר אירוע.
הרשות תפעל לצד פיקוד העורף ותהיה בעלת סמכות להורות את משרדי הממשלה להיערך לחירום, לפעול בחירום ולקבל החלטות עצמאיות.
מוצע להציב את משרד הפנים, המופקד על הרשויות המקומיות, בראש הרשות הבינמשרדית.
חוק ההתגוננות האזרחית
"חוק ההתגוננות האזרחית, תשי״א–1951" נחקק בשנת 1951, כאשר הרשויות המקומיות לא נהנו מהמעמד והסמכויות שיש להן כיום. אין בחוק זה התייחסות לאיומים חדשים כמו מתקפות סייבר, ואין התייחסות להיבטים חברתיים, ציבוריים ואורבניים עדכניים.
העוסקים בהתגוננות אזרחית נדרשים כיום לפרשנות רבה של החוק. אי הבהירות בחוק משמשת פתח מילוט מנשיאה באחריות. נדרשת הסדרה מחדש של החוק, עליו להיות בהיר ועדכני.
יש להטמיע בחוק את המרכיבים הבאים. מעמד פיקוד העורף כמפקד ההגנה המרחבית. אוטונומיה לרשויות המקומיות במרכיבי ההגנה הפאסיבית - בהיערכות, בתגובה ובהחזרת החיים למסלולם.
הקמת יישות מרכזית בינמשרדית תומכת ומפקחת, עם תקציב למטרות ההיערכות לחירום. הוספת מרכיב הסייבר להגדרת "מתקפה".
אבי רונן, אל"מ (מיל), שימש בין השנים 2001-2017 כמנהל היחידה לרישוי מפעלים ביטחוניים במינהל החירום של משרד הפנים. לפני כן שירת כמנהל פרויקט בתעשייה ביטחונית , נספח צבאי באירופה ובמגוון תפקידי לחימה, פיקוד ומטה בצה"ל.
מוצע להציב את משרד הפנים, המופקד על הרשויות המקומיות, בראש הרשות הבינמשרדית
מאמר זה הוא הרביעי בסדרת מאמרים בהם התייחסתי לאירועי ה"שבת השחורה" של 7.10.23 ולשבועות שלאחריה.
במאמרים אלו טענתי כי האיום של פגיעת אירועים קשים ביישובים יימשך ויגדל. אך, שיטת ההיערכות הנוכחית של משרדי הממשלה, גופי החירום והרשויות המקומיות, תוביל אותנו לכישלונות.
כדי להימנע מחזרה על אותן שגיאות, יש לשנות את השיטה. במאמר זה אתייחס לישויות ולסוגיות עיקריות ולשינויים המוצעים ביחס אליהן.
הרשות המקומית
הרשות המקומית היא, כפי שהגדירו הגורמים הממשלתיים והמקצועיים העוסקים בחירום, "לבנת היסוד", "גורם מרכזי ודומיננטי" לתחום ההתגוננות האזרחית הפאסיבית.
כפי שאנחנו רואים, ראשי היישובים מופיעים כמנהיגי הישובים שלהם. הם מובילים את התמודדות היישוב עם תוצאות האירועים הקשים ונאלצים להיאבק במשרדי הממשלה למען התושבים.
משרדי הממשלה שולטים כיום בתקציבי החירום ומכתיבים את עקרונות מימושם. אך, הם חלק מרכזי בתמונת הכשלון החוזרת על עצמה בעת מבחן אמיתי ובדוחות מבקר המדינה. זאת, למרות המשאבים הרבים המושקעים בהיערכות.
כך, למשל, נותר פער עצום בהיערכות לרעידת אדמה, למרות שחלפו 48 שנים מאז 1975, כאשר הממשלה החלה רשמית בטיפול בתחום זה.
הפער בין המצב כיום של כשל וחוסר מוכנות מספקת בכל מרכיבי ההתגוננות האזרחית, לבין ההשקעה בהיערכות, מחייב חשיבה מחדש.
הרשויות המקומיות ומחוזות משרד הפנים האחראים על "איזורים גליליים" (שאינם בסמכות רשות מקומית), הם הריבון המוניציפאלי. הם צריכים להוביל (!) את ההיערכות לאירועי חירום, את התגובה באירוע ואת השיקום לאחריו בכל הקשור להגנה הפאסיבית על הפרט והקהילה.
כמובן, שלצורך כך, נדרשות תשומות תקציביות ותמיכה לאומית.
צריך להיגמל מ"תרחיש הייחוס"
היערכות גופי החירום כיום, נמדדת מול "תרחיש הייחוס". גישה זו מקנה ודאות שאינה קיימת במציאות המלאה בהפתעות. התוצאה - אנחנו תמיד מופתעים.
יש לזנוח את "תרחיש הייחוס" הממכר ולהיערך להתמודדות עם מגוון סוגי אירועים קשים, העלולים להתרחש במוקדים רבים בו זמנית.
יש לתרגל ניהול אירועים לא צפויים ("בלת"מ"), במספר רב של מוקדים בו זמנית. חשוב לא פחות להיערך ולתרגל התמודדות עם תוצאות האירועים.
היערכות לחירום על פי תכנית אסטרטגית רב שנתית
הדרך להבטיח מוכנות מיטבית להתמודדות עם מגוון אירועים מרובי מוקדים, היא תהליך של הערכת סיכונים, תכנון והיערכות למגוון סיכונים. על פי תהליך מחייב, משתף ומובנה.
מדובר בתהליך היערכות על פי פרוטוקול בעל אופי אסטרטגי, אשר מביא איתו גם בקיאות ומחויבות. מימושו נמשך מספר שנים ונדרש לכך תקציב מתאים. תיעוד התהליך יכול לשרת רגולציה מול המשרד המפקח על הרשות המקומית – משרד הפנים.
לצורך ניהול האירועים המורכבים בעת התרחשותם, יש לפתח גם כלים ומיומנות של קבלת החלטות מחושבות, בגישת "ניהול סיכונים", בזמן אמת.
כלים כאלה קיימים בתחומים הצבאי והעסקי בעולם. בארץ, פותחו על ידי מכון התקנים שורת תקני "חוסן". למשל, תקן ישראלי 24001 (חוסן תפקודי), ת"י 28000 (מערכות ביטחון), או קבוצת תקני 27000 (אבטחת מידע - סייבר). ניתן לאמץ או לשלב מספר תקנים או לגבש פרוטוקול דומה לצורך זה.
באשר לתקציב – כבר כיום מסתכמים כלל מקורות התקציב להיערכות הרשויות המקומיות לחירום, ליותר ממיליארד ₪ בחמש שנים. ייתכן ויידרש להכפיל תקציב זה בהמשך.
פיקוד העורף וההגנה המרחבית
מתקפת ה- 7 באוקטובר 2023 הייתה, למרבית הצער, "פיילוט" מוצלח של החמאס למתווה שפיתחו איראן וחיזבאללה. אויבינו כבר מפיקים לקחים ומשתפרים. בבוא העת, הם יתקפו ערים ויישובים בהיקף ובעומק גדולים יותר.
יש להבטיח יכולת מיידית וישירה של כל הישובים להגן על עצמם, על ידי בניין כוח לחימה מאומן ומצויד כהלכה, המבוסס על אנשי היישובים.
יחידות ההגנה המרחבית שנועדו לכך, כפופות כיום לפיקוד המרחבי ולאוגדות המרחביות. הן אינן נהנות מעדיפות בציוד, אימונים ותורת לחימה לייעודן. הן נעדרו מהמלחמה האחרונה.
במאי 1948, הוקם "הג"א" (התגוננות אזרחית). בשנת 1951 נתקבל בכנסת "חוק ההתגוננות האזרחית, תשי״א–1951", בו הוגדר ייעוד הג"א: "לנקוט את כל האמצעים לשם התגוננות מפני כל התקפה או סכנת התקפה של כחות עויינים על האוכלוסייה האזרחית או לשם צמצום תוצאותיה של התקפה כזאת".
פיקוד העורף, "הפיקוד הרביעי", "הג"א", נועד למשימת ההגנה המיידית על האוכלוסייה. יש לקבוע כי כוחות ההגנה המרחבית כפופים לפיקוד העורף.
הפיקוד יעמיד את כח ההגנה המרחבית בעדיפות עליונה. הכח יתבסס על לוחמים ולוחמות שכבר אינם נקראים למילואים. יש לגבש אותם כיחידות גדולות ומשמעותיות, בעלות מוכנות גבוהה להילחם מיידית בתוקפים, עד חבירת כוחות המשטרה והצבא.
על פיקוד העורף לפתח תורת לחימה ייעודית עבור ההגנה המרחבית ולאמץ אמצעי לחימה, שליטה ובקרה (שו"ב) ומיגון מתאימים למשימה זו. תגובשנה מסגרות אימון והכשרה להטמעת תורת הלחימה והאמצעים אצל האזרחים הלוחמים.
יש להקצות נשק וציוד לחימה אישי ללוחמים אזרחים שהוסמכו ולהתקינם במקום נעול בביתם, בזמינות מיידית ובבקרה מרכזית.
את התשתית היישובית צריך להשלים ביכולת שליטה ובקרה (שו"ב) ובאמל"ח כבד יותר, מרוכז במקומות מוגנים. לחלק מהישובים יש להעמיד רכב סיור ורכב משוריין ללחימה, על בסיס התקיימות תנאים מתאימים לתחזוקתם ושמירתם.
רשות ממשלתית בינמשרדית
פעילות משרדי הממשלה, סובלת מפשרות לא רצויות, חסמים, דשדוש וחוסר סמכות בדרגי הביניים.
הנהלות משרדי הממשלה (שר, מנכ"ל, יועץ משפטי) נעדרות לרוב מתרגילים וסימולציות של יחידות החירום הממשלתיות ואינן מכירות את היכולות שנועדו למימוש בשעת חירום.
כתוצאה מכך, כאשר צריך להגיב לאירוע קשה, כמו מגיפת הקורונה, או מתקפת החמאס, ממציאים הקברניטים תהליכים המנותקים מהשטח ומההיערכות רבת השנים ועתירת המשאבים.
בתחום ההיערכות להגנה מפני מתקפות סייבר בחירום, הממשלה אינה נענית לדרישת מערך הסייבר הלאומי למסד שירות זה לרשויות המקומיות. לכן עוסק בזה, במשרד הפנים, קומץ יועצים זמני, כמעט ללא תקציב. יש לשנות זאת מייד !
אירוע קשה, מציב אתגרים מקצועיים לרמה הלאומית ולרמה המקומית. חלוקה ברורה של אחריות וסמכות בין השלטון המרכזי לבין הרשויות המקומיות תאפשר לרשויות המקומיות לשלוט במרכיבים שבאחריותן ותקל על הטיפול המקצועי של הרמה הלאומית.
כדי להסדיר את פעולת משרדי הממשלה, ולתמוך את הרשויות המקומיות, נדרש להקים בחוק רשות ממשלתית מרכזית, בינמשרדית, ובה נציגים רלבנטיים של משרדי הממשלה.
הרשות המרכזית תנחה, תתמוך ותפקח על היערכות הרשויות המקומיות.
הרשות המרכזית תבטיח את זמינות התקציב והמשאבים הנדרשים להשגת היעדים, לפעילות ההיערכות ולתהליכי השיקום לאחר אירוע.
הרשות תפעל לצד פיקוד העורף ותהיה בעלת סמכות להורות את משרדי הממשלה להיערך לחירום, לפעול בחירום ולקבל החלטות עצמאיות.
מוצע להציב את משרד הפנים, המופקד על הרשויות המקומיות, בראש הרשות הבינמשרדית.
חוק ההתגוננות האזרחית
"חוק ההתגוננות האזרחית, תשי״א–1951" נחקק בשנת 1951, כאשר הרשויות המקומיות לא נהנו מהמעמד והסמכויות שיש להן כיום. אין בחוק זה התייחסות לאיומים חדשים כמו מתקפות סייבר, ואין התייחסות להיבטים חברתיים, ציבוריים ואורבניים עדכניים.
העוסקים בהתגוננות אזרחית נדרשים כיום לפרשנות רבה של החוק. אי הבהירות בחוק משמשת פתח מילוט מנשיאה באחריות. נדרשת הסדרה מחדש של החוק, עליו להיות בהיר ועדכני.
יש להטמיע בחוק את המרכיבים הבאים. מעמד פיקוד העורף כמפקד ההגנה המרחבית. אוטונומיה לרשויות המקומיות במרכיבי ההגנה הפאסיבית - בהיערכות, בתגובה ובהחזרת החיים למסלולם.
הקמת יישות מרכזית בינמשרדית תומכת ומפקחת, עם תקציב למטרות ההיערכות לחירום. הוספת מרכיב הסייבר להגדרת "מתקפה".
אבי רונן, אל"מ (מיל), שימש בין השנים 2001-2017 כמנהל היחידה לרישוי מפעלים ביטחוניים במינהל החירום של משרד הפנים. לפני כן שירת כמנהל פרויקט בתעשייה ביטחונית , נספח צבאי באירופה ובמגוון תפקידי לחימה, פיקוד ומטה בצה"ל.
