עסקאות הנשק בין ארה"ב לבין ערב הסעודית: ההזדמנויות והסיכונים של ישראל
האם עסקאות האמל"ח בין ארה"ב לערב הסעודית עלולות לסכן את ישראל? ומה ניתן להרוויח לטובת אינטרס הביטחון של ישראל באזור? ניתוח מיוחד של אלדד שביט ויואל גוז'נסקי ממכון INSS
ישראל דיפנס
| 15/07/2017
טראמפ במהלך ביקורו בסעודיה עם מלך סעודיה ונשיא מצרים (צילום:AP)
הודעת ארה"ב וערב הסעודית בדבר הסכמות על עסקאות אמל"ח בהיקף של כ-100 מיליארד דולר ואפשרות לעסקאות נוספות במהלך העשור הקרוב עמדה במוקד ביקורו של הנשיא דונלד טראמפ בריאד. ישראל נמנעה, במידה רבה ולפחות פומבית, מלהתייחס לסוגיית העסקאות ולהשלכות הנגזרות ממנה.
גם אם תהליך השלמת העסקאות עדין ארוך, יש להניח כי האינטרסים המשותפים ידרבנו הגעה לסיכומים מהר ככל האפשר. הפרטים שכבר פורסמו מלמדים כי, למרות היקפן הרחב של העסקאות, לפחות לגבי הרכיבים המתוכננים לאספקה בתקופה הקרובה מידת הסיכון שהם מציבים לישראל אינה גבוהה. עם זאת, על ישראל ללוות את התהליך בקבלת מידע אמין לגבי המערכות והפרופיל הטכנולוגי שלהן.
במסגרת השיח עם הממשל נכון לעמוד על כי יישמר יתרונה האיכותי של ישראל על ידי מתן פיצוי והגדלת היקף הסיוע האמריקאי, כולל הזדמנות לפתוח מחדש את סעיף הייצור של אמל"ח בארץ. זאת, בד בבד עם קבלת ערבויות שלפיהן ארה"ב תפעל למנוע סיכון שאמל"ח המסופק יופנה בעתיד, בכל תרחיש אפשרי, נגד ישראל.
עד כה נמנעו ארה"ב וערב הסעודית מלמסור פרטים אשר לתוכן עסקאות האמל"ח שגובשו ביניהן בעת ביקורו של הנשיא טראמפ בריאד, והן מסתפקות בהדגשה כי מדובר בהסכמה על עקרונות, שמימושם בשלב זה מצוי בעבודת מטה הנגזרת מתהליכי העבודה הנהוגים בארצות הברית.
חלקה של עבודת מטה זו נמשך עוד מתקופת ממשל אובמה. מדובר בעסקאות הכוללות:
קבוצה אחת - אמל"ח בעלות של כ-12.5 מיליארד דולר, שנמצא בתהליך אישורים מתקדם, כולל מערכות שאושרו על ידי הקונגרס בעבר על פי בקשת הממשל הקודם.
קבוצה שניה - עסקאות אמל"ח בסך של כ-85 מיליארד דולר, שנמצאות עדין בשלב דיון ראשוני, כולל מול הסעודים. בהקשר זה מתייחסים בתקשורת, בין היתר, למערכות הגנה נגד טילים מתקדמות (THAAD), מטוסים, כלי שייט, טנקים ומערכות, שיתרמו לשיפור יכולות הסייבר, התקשורת, הביטחון הימי והמודיעין של ערב הסעודית. הוזכרה גם האפשרות לחתימת הסכם עם חברת לוקהיד-מרטין, שלפיו תתחייב החברה להרכיב 150 מסוקי בלקהוק בממלכה.
ארה"ב וערב הסעודית כאחת הדגישו את הקשר ההדוק בין ההסכמות לבין מכלול הסוגיות שנמצאות בלב האינטרסים של שתיהן, בנפרד וביחד: חידוש השותפות האסטרטגית ביניהן, מרכזיותה של ערב הסעודית במזרח התיכון, החזית המשותפת מול איומי איראן ודאעש וכן נחישותו של הנשיא טראמפ לממש את הבטחתו לאושש את הכלכלה האמריקאית.
עם זאת, מדובר עדין בתהליך ארוך, הן במובן ההגעה לסיכומים והן במובן תהליכי העבודה בארצות הברית. כמו כן, ככל הידוע הממשל טרם התייעץ בנושא עם הקונגרס. למרות התנגדות רחבה בסנאט, כולל מצד מחוקקים רפובליקנים, הסנאט קיבל באחרונה החלטה (ברוב קטן) למכור לערב הסעודית חימוש מונחה מדויק בסך 500 מיליון דולר, כחלק מהעסקה הכוללת. עיקר ההסתייגויות הנן מהמעורבות האמריקאית הגוברת במלחמה בתימן (בעיקר עליה חדה בהיקף התקיפות האוויריות) ומהפגיעה הרחבה באזרחים על ידי הסעודים. כך או כך, כלל לא ברור כיצד הממלכה, במצבה הכלכלי הנוכחי, תוכל לממן עסקאות אלו.
ישראל נמנעה, במידה רבה ולפחות פומבית, מלהתייחס לעסקה ולהשלכות הנגזרות ממנה. זאת, למעט התבטאות של שר הביטחון, אביגדור ליברמן, שלפיה ישראל עוקבת אחר ההתפתחויות ויש לה דרך להתמודד עם ההתחמשות הסעודית. אולם, השר ליברמן ציין כי הוא "לא חי בשלום עם מרוץ החימוש והרכישה הסעודית הענקית".
גם אם התהליך לאישור העסקאות עדין ארוך והרכבן עוד עשוי להשתנות, ההנחה צריכה להיות כי האינטרסים המשותפים לארצות הברית וערב הסעודית ידרבנו הגעה לסיכומים מהר ככל האפשר. כיוון שכך, נכון שהמדיניות שישראל תגבש מול ההתקדמות בתהליך תתבסס על ניתוח של מכלול הסיכונים וההזדמנויות הנגזרים מהיחסים המתפתחים בין ארצות הברית לערב הסעודית בכלל, ומהעסקאות המתגבשות בפרט.
הסיכונים
אפשרות לפגיעה ביתרון האיכותי של ישראל עקב מכירת אמל"ח וטכנולוגיות שלא נמכרו בעבר - למעט מכירתה המוצעת של מערכת THAAD (שהאפשרות למכירתה נדונה עוד בתקופת הממשל הקודם), שהנה הגנתית באופייה, לא נראה על סמך המידע שפורסם כי יש בעסקאות המוצעות כדי לפגוע משמעותית ביתרונה האיכותי של ישראל. זאת, גם משום תלותה הרבה של ערב הסעודית בזרים לשם תחזוקה ולעיתים אף לתפעול של חלק מהאמצעים.
לישראל אינטרס שארצות הברית תמשיך להיות הספקית העיקרית של אמצעי הלחימה לשכנותיה שאינן עוינות לה, משום ההגבלות שוושינגטון מטילה על מכירת אמל"ח מתקדם - היבטי חשיפה טכנולוגית וכן עמידה בהגבלות של משטרי הפיקוח הבינלאומיים על ייצוא נשק - ומשום שסירוב אמריקאי למכור מערכות מסוימות עלול להביא מדינות אחרות (רוסיה וסין) למכור אותן, כפי שאירע בשנים האחרונות. בהקשר זה יש להזכיר כי ארצות הברית אחראית לכ- 53 אחוזים מייצוא הנשק למזרח התיכון, ומצויה בתחרות בתחום זה, בעיקר עם רוסיה.
השפעות האצת מרוץ החימוש במזרח התיכון - האזור נמצא בעיצומו של מרוץ חימוש קונבנציונלי, המונע בעיקר מחשש של מדינות המפרץ הערביות מאיראן ומרצונן להדק את הקשר לממשל האמריקאי החדש, ולהבטיח את מחויבותו הביטחונית להן. עם זאת, יש לזכור כי המאבק באיראן ובאסלאם הרדיקאלי, שהוא אינטרס משותף למדינות ערב הסוניות ולישראל, הוא ההצדקה המלווה בשנים האחרונות את כל העברות הטכנולוגיה המתקדמת לשכנותיה של ישראל גם כאשר הן בעייתיות.
שינוי אפשרי במדיניות הסעודית כלפי ישראל - למרות הסבירות הנמוכה כיום, כי מערכות נשק מתקדמות שנמצאות בידי כמה ממדינות המפרץ יופנו כלפי ישראל בשנים הקרובות, נכון לקחת בחשבון מצב שהמשטר הסעודי יאבד מאחיזתו וכתוצאה מכך מערכות נשק מתקדמות ייפלו "לידיים הלא נכונות", כפי שאירע בלוב, בתימן, בסוריה ובעיראק.
השלכות ליחסי ארצות הברית-ישראל - הנשיא טראמפ משליך את יהבו על תרומת העסקאות למימוש הבטחתו להוסיף מקומות עבודה למשק האמריקאי. לפיכך סביר כי עמדת ישראל כלפיהן תבחן גם בקונטקסט הזה. נראה שציפיית הממשל היא כי ישראל לפחות תימנע מלהפריע למימושן.
ההזדמנויות
חיזוק החזית מול איראן ודאעש - מבחינת ישראל, היחסים המתהדקים בין ארצות הברית לערב הסעודית תורמים לקידום היעד, המשותף גם לה - הצרת צעדיה של איראן והבסת דאעש. לחיזוק היכולות הצבאיות של הממלכה סיכוי לשפר את כוחה המבצעי וגם להעלות את המוטיבציה שלה לקידום בפועל של יעדים אלה.
אפשרות למפגש אינטרסים עם ישראל בנושאים המדיניים - ליחסים קרובים והדוקים בין וושינגטון לריאד עשויה להיות השפעה על העמדה הערבית כלפי התהליך המדיני בין ישראל לפלסטינים, במובן של סיוע לקידומו. זאת, הגם שרשמית, ערב הסעודית ממשיכה להציב את פתרון הסוגיה כתנאי לשיפור היחסים עם ישראל.
המלצות למדיניות
הפרטים שכבר פורסמו לגבי עסקאות הנשק בין ארה"ב לערב הסעודית מעלים רושם כי, למרות היקפן הרחב, לפחות אשר לרכיבים המתוכננים לאספקה בתקופה הקרובה (בהיקף של 100 מיליארד דולר), מדובר במערכות שמידת הסיכון שהן מציבות לישראל אינה גבוהה. ואולם, ישנם עדיין סימני שאלה רבים לגבי מהותן של העסקאות, מה גם שבניגוד לעבר, ממשל טראמפ כמעט לא קיים התייעצות עם ישראל ערב ההכרזה על עקרונותיהן.
על רקע זה, נכון שישראל תעמוד על כי יתאפשר לה, במסגרת שיח מוקדם עם הממשל, ללוות את התהליך על ידי קבלת מידע אמין אשר למערכות שתסוכמנה והפרופיל הטכנולוגי המדויק שלהן. על פי החוק האמריקאי, הקונגרס מחויב לכלול בדיוני האישור פרק המתייחס לאפשרות הפגיעה של מכירת אמל"ח אמריקאי ביתרון האיכותי של ישראל. סביר כי ישראל תישאל לדעתה על העסקה, לפחות על ידי חלק מהחברים בשני הבתים.
השיח בין ישראל לבין ארצות הברית, נכון שיתמקד בין היתר בשני המישורים הבאים:
שמירת יתרונה האיכותי של ישראל על ידי מתן פיצוי והגדלת היקף הסיוע - כולל הזדמנות לפתוח מחדש את סעיף הייצור של אמל"ח בארץ. זאת, במטרה להבטיח יכולת לפתח מערכות ייעודיות-ישראליות נגד המערכות שיועברו לערב הסעודית.
נקיטת הצעדים המתבקשים כדי למזער את הסיכונים, העלולים לנבוע מחיזוק יכולותיהן הצבאיות של מדינות ערביות בכלל ושל ערב הסעודית בפרט. ראוי לכלול במסגרת זו ערבויות, שלפיהן ארצות הברית תבטיח כי תפעל למנוע סיכון שאמצעי הלחימה המסופקים יופנו בעתיד, בכל תרחיש אפשרי, נגד ישראל.
***
הכותבים הינם עמיתי מחקר במכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS)
האם עסקאות האמל"ח בין ארה"ב לערב הסעודית עלולות לסכן את ישראל? ומה ניתן להרוויח לטובת אינטרס הביטחון של ישראל באזור? ניתוח מיוחד של אלדד שביט ויואל גוז'נסקי ממכון INSS
הודעת ארה"ב וערב הסעודית בדבר הסכמות על עסקאות אמל"ח בהיקף של כ-100 מיליארד דולר ואפשרות לעסקאות נוספות במהלך העשור הקרוב עמדה במוקד ביקורו של הנשיא דונלד טראמפ בריאד. ישראל נמנעה, במידה רבה ולפחות פומבית, מלהתייחס לסוגיית העסקאות ולהשלכות הנגזרות ממנה.
גם אם תהליך השלמת העסקאות עדין ארוך, יש להניח כי האינטרסים המשותפים ידרבנו הגעה לסיכומים מהר ככל האפשר. הפרטים שכבר פורסמו מלמדים כי, למרות היקפן הרחב של העסקאות, לפחות לגבי הרכיבים המתוכננים לאספקה בתקופה הקרובה מידת הסיכון שהם מציבים לישראל אינה גבוהה. עם זאת, על ישראל ללוות את התהליך בקבלת מידע אמין לגבי המערכות והפרופיל הטכנולוגי שלהן.
במסגרת השיח עם הממשל נכון לעמוד על כי יישמר יתרונה האיכותי של ישראל על ידי מתן פיצוי והגדלת היקף הסיוע האמריקאי, כולל הזדמנות לפתוח מחדש את סעיף הייצור של אמל"ח בארץ. זאת, בד בבד עם קבלת ערבויות שלפיהן ארה"ב תפעל למנוע סיכון שאמל"ח המסופק יופנה בעתיד, בכל תרחיש אפשרי, נגד ישראל.
עד כה נמנעו ארה"ב וערב הסעודית מלמסור פרטים אשר לתוכן עסקאות האמל"ח שגובשו ביניהן בעת ביקורו של הנשיא טראמפ בריאד, והן מסתפקות בהדגשה כי מדובר בהסכמה על עקרונות, שמימושם בשלב זה מצוי בעבודת מטה הנגזרת מתהליכי העבודה הנהוגים בארצות הברית.
חלקה של עבודת מטה זו נמשך עוד מתקופת ממשל אובמה. מדובר בעסקאות הכוללות:
קבוצה אחת - אמל"ח בעלות של כ-12.5 מיליארד דולר, שנמצא בתהליך אישורים מתקדם, כולל מערכות שאושרו על ידי הקונגרס בעבר על פי בקשת הממשל הקודם.
קבוצה שניה - עסקאות אמל"ח בסך של כ-85 מיליארד דולר, שנמצאות עדין בשלב דיון ראשוני, כולל מול הסעודים. בהקשר זה מתייחסים בתקשורת, בין היתר, למערכות הגנה נגד טילים מתקדמות (THAAD), מטוסים, כלי שייט, טנקים ומערכות, שיתרמו לשיפור יכולות הסייבר, התקשורת, הביטחון הימי והמודיעין של ערב הסעודית. הוזכרה גם האפשרות לחתימת הסכם עם חברת לוקהיד-מרטין, שלפיו תתחייב החברה להרכיב 150 מסוקי בלקהוק בממלכה.
ארה"ב וערב הסעודית כאחת הדגישו את הקשר ההדוק בין ההסכמות לבין מכלול הסוגיות שנמצאות בלב האינטרסים של שתיהן, בנפרד וביחד: חידוש השותפות האסטרטגית ביניהן, מרכזיותה של ערב הסעודית במזרח התיכון, החזית המשותפת מול איומי איראן ודאעש וכן נחישותו של הנשיא טראמפ לממש את הבטחתו לאושש את הכלכלה האמריקאית.
עם זאת, מדובר עדין בתהליך ארוך, הן במובן ההגעה לסיכומים והן במובן תהליכי העבודה בארצות הברית. כמו כן, ככל הידוע הממשל טרם התייעץ בנושא עם הקונגרס. למרות התנגדות רחבה בסנאט, כולל מצד מחוקקים רפובליקנים, הסנאט קיבל באחרונה החלטה (ברוב קטן) למכור לערב הסעודית חימוש מונחה מדויק בסך 500 מיליון דולר, כחלק מהעסקה הכוללת. עיקר ההסתייגויות הנן מהמעורבות האמריקאית הגוברת במלחמה בתימן (בעיקר עליה חדה בהיקף התקיפות האוויריות) ומהפגיעה הרחבה באזרחים על ידי הסעודים. כך או כך, כלל לא ברור כיצד הממלכה, במצבה הכלכלי הנוכחי, תוכל לממן עסקאות אלו.
ישראל נמנעה, במידה רבה ולפחות פומבית, מלהתייחס לעסקה ולהשלכות הנגזרות ממנה. זאת, למעט התבטאות של שר הביטחון, אביגדור ליברמן, שלפיה ישראל עוקבת אחר ההתפתחויות ויש לה דרך להתמודד עם ההתחמשות הסעודית. אולם, השר ליברמן ציין כי הוא "לא חי בשלום עם מרוץ החימוש והרכישה הסעודית הענקית".
גם אם התהליך לאישור העסקאות עדין ארוך והרכבן עוד עשוי להשתנות, ההנחה צריכה להיות כי האינטרסים המשותפים לארצות הברית וערב הסעודית ידרבנו הגעה לסיכומים מהר ככל האפשר. כיוון שכך, נכון שהמדיניות שישראל תגבש מול ההתקדמות בתהליך תתבסס על ניתוח של מכלול הסיכונים וההזדמנויות הנגזרים מהיחסים המתפתחים בין ארצות הברית לערב הסעודית בכלל, ומהעסקאות המתגבשות בפרט.
הסיכונים
אפשרות לפגיעה ביתרון האיכותי של ישראל עקב מכירת אמל"ח וטכנולוגיות שלא נמכרו בעבר - למעט מכירתה המוצעת של מערכת THAAD (שהאפשרות למכירתה נדונה עוד בתקופת הממשל הקודם), שהנה הגנתית באופייה, לא נראה על סמך המידע שפורסם כי יש בעסקאות המוצעות כדי לפגוע משמעותית ביתרונה האיכותי של ישראל. זאת, גם משום תלותה הרבה של ערב הסעודית בזרים לשם תחזוקה ולעיתים אף לתפעול של חלק מהאמצעים.
לישראל אינטרס שארצות הברית תמשיך להיות הספקית העיקרית של אמצעי הלחימה לשכנותיה שאינן עוינות לה, משום ההגבלות שוושינגטון מטילה על מכירת אמל"ח מתקדם - היבטי חשיפה טכנולוגית וכן עמידה בהגבלות של משטרי הפיקוח הבינלאומיים על ייצוא נשק - ומשום שסירוב אמריקאי למכור מערכות מסוימות עלול להביא מדינות אחרות (רוסיה וסין) למכור אותן, כפי שאירע בשנים האחרונות. בהקשר זה יש להזכיר כי ארצות הברית אחראית לכ- 53 אחוזים מייצוא הנשק למזרח התיכון, ומצויה בתחרות בתחום זה, בעיקר עם רוסיה.
השפעות האצת מרוץ החימוש במזרח התיכון - האזור נמצא בעיצומו של מרוץ חימוש קונבנציונלי, המונע בעיקר מחשש של מדינות המפרץ הערביות מאיראן ומרצונן להדק את הקשר לממשל האמריקאי החדש, ולהבטיח את מחויבותו הביטחונית להן. עם זאת, יש לזכור כי המאבק באיראן ובאסלאם הרדיקאלי, שהוא אינטרס משותף למדינות ערב הסוניות ולישראל, הוא ההצדקה המלווה בשנים האחרונות את כל העברות הטכנולוגיה המתקדמת לשכנותיה של ישראל גם כאשר הן בעייתיות.
שינוי אפשרי במדיניות הסעודית כלפי ישראל - למרות הסבירות הנמוכה כיום, כי מערכות נשק מתקדמות שנמצאות בידי כמה ממדינות המפרץ יופנו כלפי ישראל בשנים הקרובות, נכון לקחת בחשבון מצב שהמשטר הסעודי יאבד מאחיזתו וכתוצאה מכך מערכות נשק מתקדמות ייפלו "לידיים הלא נכונות", כפי שאירע בלוב, בתימן, בסוריה ובעיראק.
השלכות ליחסי ארצות הברית-ישראל - הנשיא טראמפ משליך את יהבו על תרומת העסקאות למימוש הבטחתו להוסיף מקומות עבודה למשק האמריקאי. לפיכך סביר כי עמדת ישראל כלפיהן תבחן גם בקונטקסט הזה. נראה שציפיית הממשל היא כי ישראל לפחות תימנע מלהפריע למימושן.
ההזדמנויות
חיזוק החזית מול איראן ודאעש - מבחינת ישראל, היחסים המתהדקים בין ארצות הברית לערב הסעודית תורמים לקידום היעד, המשותף גם לה - הצרת צעדיה של איראן והבסת דאעש. לחיזוק היכולות הצבאיות של הממלכה סיכוי לשפר את כוחה המבצעי וגם להעלות את המוטיבציה שלה לקידום בפועל של יעדים אלה.
אפשרות למפגש אינטרסים עם ישראל בנושאים המדיניים - ליחסים קרובים והדוקים בין וושינגטון לריאד עשויה להיות השפעה על העמדה הערבית כלפי התהליך המדיני בין ישראל לפלסטינים, במובן של סיוע לקידומו. זאת, הגם שרשמית, ערב הסעודית ממשיכה להציב את פתרון הסוגיה כתנאי לשיפור היחסים עם ישראל.
המלצות למדיניות
הפרטים שכבר פורסמו לגבי עסקאות הנשק בין ארה"ב לערב הסעודית מעלים רושם כי, למרות היקפן הרחב, לפחות אשר לרכיבים המתוכננים לאספקה בתקופה הקרובה (בהיקף של 100 מיליארד דולר), מדובר במערכות שמידת הסיכון שהן מציבות לישראל אינה גבוהה. ואולם, ישנם עדיין סימני שאלה רבים לגבי מהותן של העסקאות, מה גם שבניגוד לעבר, ממשל טראמפ כמעט לא קיים התייעצות עם ישראל ערב ההכרזה על עקרונותיהן.
על רקע זה, נכון שישראל תעמוד על כי יתאפשר לה, במסגרת שיח מוקדם עם הממשל, ללוות את התהליך על ידי קבלת מידע אמין אשר למערכות שתסוכמנה והפרופיל הטכנולוגי המדויק שלהן. על פי החוק האמריקאי, הקונגרס מחויב לכלול בדיוני האישור פרק המתייחס לאפשרות הפגיעה של מכירת אמל"ח אמריקאי ביתרון האיכותי של ישראל. סביר כי ישראל תישאל לדעתה על העסקה, לפחות על ידי חלק מהחברים בשני הבתים.
השיח בין ישראל לבין ארצות הברית, נכון שיתמקד בין היתר בשני המישורים הבאים:
שמירת יתרונה האיכותי של ישראל על ידי מתן פיצוי והגדלת היקף הסיוע - כולל הזדמנות לפתוח מחדש את סעיף הייצור של אמל"ח בארץ. זאת, במטרה להבטיח יכולת לפתח מערכות ייעודיות-ישראליות נגד המערכות שיועברו לערב הסעודית.
נקיטת הצעדים המתבקשים כדי למזער את הסיכונים, העלולים לנבוע מחיזוק יכולותיהן הצבאיות של מדינות ערביות בכלל ושל ערב הסעודית בפרט. ראוי לכלול במסגרת זו ערבויות, שלפיהן ארצות הברית תבטיח כי תפעל למנוע סיכון שאמצעי הלחימה המסופקים יופנו בעתיד, בכל תרחיש אפשרי, נגד ישראל.
***
הכותבים הינם עמיתי מחקר במכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS)
