פרשנות | אור השמש מחטא? מהפיצוץ בנמל ביירות ועד הדיון בחוק חומרי הנפץ בכנסת
הדיון בוועדת חוץ וביטחון היום (ה) חשף את האתרוג של התעשיות הביטחוניות על ידי משרד הביטחון, את הבעיה הטמונה בעודף רגולטורים באותו תחום, את הפטור של ארגונים ביטחוניים מפיקוח חיצוני בתחום חומרי נפץ ובעיקר - את האתגר של הכנסת לדאוג שאירועים כמו נמל ביירות או מפעל התעשייה הצבאית בנוף ים לא יתרחשו בעתיד בישראל
עמי רוחקס דומבה
| 30/12/2021
צילום מסך משידורי הוועדה
הדיון שהתקיים היום (ה) בוועדת חוץ וביטחון היה יכול להשמע לפלוני כדיון משעמם. כזה העוסק ברגולציה מנהלתית סביב הטיפול בחומרים נפיצים בישראל. לכאורה, נושא מאד מקצועי, מעטים בעלי המקצוע העוסקים בו, הציבור כמעט בכלל לא נחשף לנושא (רק באסונות), ומרביתו נידון בין יועצים משפטיים על סעיפים והגדרות בחקיקה מוצעת לאסדרת התחום בישראל.
כל זה נכון עד שחושבים על הפיצוץ שארע בנמל ביירות באוגוסט 2020 ומחק חלקים גדולים מביירות. באירוע בלבנון היה מדובר בחומר גלם ממנו אפשר לייצר חומרים נפיצים או דשן, שאוחסן בכמויות גדולות בנמל, ללא פיקוח או מרחקי הפרדה משטחים ציבוריים (רצפטור ציבורי) בו חיים אזרחים. הפיצוץ הזה זעזע , בלשון המעטה, רגולטורים ופרלמנטים ברחבי העולם, כולל בישראל. פתאום כולם הבינו שרגולציה וחקיקה בתחום הנפיצים מגיעה בסוף לחיי אדם.
מאז, המשרד להגנת הסביבה המוגדר כרגולטור לתחום אסדרת הנפיצים החליט לאמץ רגולציה של האו״ם בנושא. רק שהוא רגולטור ללא יכולת אכיפה על משרדים אחרים. הוא יכול לקבוע ברישיון שהוא נותן (למשל היתר רעלים) מה תנאי הסף לקבלת רישוי ולדרוש תאימות לרגולציה של האו״ם. אולם, מפעלים שלא באחריותו, מפוקחים על ידי שני משרדים אחרים בתחום הנפיצים - משרד הכלכלה והתעשייה ומשרד הביטחון.
אלו גם שני המשרדים שהיו דומיננטיים היום בדיון. בהפשטה, הדיון התמקד במפעלים שעובדים עם חומרי נפץ וכאלו שמייצרים ומפתחים חומרי נפץ. בישראל, על פי הנתונים שעלו בדיון, ישנם כ-80 מפעלים שעוסקים בחומרי נפץ. מתוכם, ישנם 5-6 מפעלים שמייצרים ומפתחים חומרים נפיצים.
מלבד אלו, כל השאר (כלומר, כ-74 מפעלים), עובדים עם רשימת חומרים מאושרת מראש לשימוש. בעוד אותם 5-6 מפעלים מיוחדים ממציאים בעצמם חומרי נפץ, כך שלא ניתן לכפות עליהם רשימת חומרים מאושרת לשימוש מראש. על המפעלים המיוחדים מפקח משרד הביטחון ועל כל השאר משרד הכלכלה והתעשייה.
מהות השינויים המבוקשים בחוק היא לעגן את השליטה של משרד הביטחון באותם מפעלים מיוחדים שכולם פועלים בתחום הביטחוני. מהות נוספת, וחשובה לא פחות, אולי יותר, היא שכיום אין פיקוח חיצוני על גופים ביטחוניים שאינם מפעלים, אך כן עוסקים בחומרי נפץ. ביניהם, משרד רוה״מ, יחידות סמך של משרד הביטחון, צה״ל, משטרה, שב״ס. את כל אלו פטר משרד הביטחון בעשרות השנים האחרונות מפיקוח חיצוני. (יש לציין כי חברי הוועדה היו מופתעים מכך שלגופים אלו אין פיקוח חיצוני בתחום כה חשוב).
על בעצם הדיון?
ובכן, ישנם מספר תחומי חיכוך או אי הסכמה. אלו נובעים מגישות שונות לניהול רגולציה בתחום. להלן הנושאים העיקריים שעלו בדיון, אותם מנסה החוק החדש לתקן.
אחד - על פי איזה מדריך עובדים? המדריך הוא ׳ספר ההוראות׳ למפקחים של משרד הביטחון, משרד הכלכלה והתעשייה, וכל הגופים הביטחוניים שאינם מפעלים. כיום, אלו עובדים עם מדריך ישראלי שנכתב על בסיס מדריך אמריקאי בשם 4145. לעומת זאת, משרד הגנת הסביבה והאיגוד הישראלי להנדסת בטיחות רוצים לעבוד לפי מדריך של האו״ם.
שני - עצמאות הפיקוח. במהלך הדיון, עלה כי הפיקוח במשרד הביטחון למעשה כפוף למשרד הביטחון. גם המפעלים הנבדקים כפופים למשרד הביטחון. טענו בוועדה, כי מתקיים חשש לקשר תלות בעייתי בין הפיקוח למפוקחים.
שלישי - בעיית העדר הפיקוח החיצוני על גופי ביטחון שאינם מפעלים. בצה״ל, במשטרה ובמשרד רוה״מ הסבירו כי הם מפקחים על עצמם. ״זה נכון״, אמור בוועדה. ״אבל אין עליכם פיקוח חיצוני. וזו בעיה.״
רביעי - חוק כלי ירייה. כיום, על עסקים כמו מטווחים העוסקים בנשק קל יש פיקוח של המשרד לביטחון פנים. עם זאת, חוק כלי הירייה מגדיר גם סוגי כלי נשק בקוטר גדול יותר מקוטר של נשק קל. עלתה השאלה מי מפקח על ייצור ואחסנת הקטרים הגדולים (הצבאיים).
עלה בדיון, כי הבט״פ עוסק רק בנשק קל (5.56 או 7.62) ואילו על כל השאר מפקח משרד הביטחון. יו״ר חוץ וביטחון אמר שצריך להסדיר את חוק כלי הירייה כך שיגדיר במפורש מי מפקח על מה. יו״ר הוועדה טען שזה נושא שצריך להתדיין בוועדה לביטחון פנים ולא בחוץ וביטחון.
חמישי - סמכויות הפיקוח. הוועדה העירה על כך שקיים כיום פער בין סמכויות המפקח מטעם משרד הביטחון לבין סמכויות המפקח מטעם משרד הכלכלה והתעשייה. למפקח של משרד הביטחון יש פחות סמכויות בחוק ונדרש להרחיב את הסמכויות שלו.
שישי - מינוי אחראי בטיחות נפיצים במפעל שעוסק בחומרי נפץ. בדיון עלה כי אותם 5-6 מפעלים שמייצרים ומפתחים חומרי נפץ מעסיקים בוחני בטיחות ייעודיים לתחום הנפיצים, אך אינם מחוייבים לכך בחוק. גם הליך המינוי, ההכשרה והפיטורים של ממונה בטיחות הנפיצים אינו מוסדר בחוק. כך קורה, שמפקח מטעם משרד הביטחון שרואה שממונה הבטיחות לנפיצים אינו מתפקד כראוי, אין לו סמכות להורות על סיום העסקתו בתפקיד זה.
שביעי - מינוי וועדה מקצועית מייעצת לשר הביטחון בנושא נפיצים. בחוק המוצע תוקם וועדה שתמונה על ידי שר הביטחון והיא תמליץ על התקנות על פיהן יעבדו המפעלים הביטחוניים ושאר הגופים הביטחוניים שאינם מפעלים. כיום כל אלו עובדים ,כאמור, על פי מדריך אמריקאי 4145. משרד הביטחון רוצה לעשות ״העתק - הדבק״ מהמדריך האמריקאי לתקנות החדשות ולקבע את הקיים. זה נוח לכולם במערכת הביטחונית.
לעומת זאת, כאמור, יש תפיסה אחרת שרוצה לעבוד לפי המדריך של האו״ם. בדיון עלה הצורך בגיוון האנשים בוועדה ובכמות שלהם. הוועדה רצתה כשבעה חברים לצורך גיוון דעות. משרד הביטחון רצה פחות. הוועדה רצתה שימונו גם כאלו שאינם לשעברים מהמערכת הביטחונית או ממפעלים ביטחוניים. המטרה היא לייצר אי תלות בין הגוף המייעץ לשר, זה המכתיב את התקנות ועושה בקרה על הפיקוח של משרד הביטחון בהקשר זה, לבין משרד הביטחון עצמו. משרד הביטחון התנגד.
הוועדה החליטה שהתקנות שיקבעו, טרם כניסתן לפועל, יובאו לדיון בוועדה. כמו גם, ביקש יו״ר הוועדה מנציגי המשרד לשקול הגמשת דעתם בהקשר הליך מינוי חברי הוועדה.
האתגר: לדרוש פיקוח בלתי תלוי ממשרד הביטחון
אין ספק כי הדיון, הצפוי להתחדש ביום ראשון הקרוב בבוקר, חשף לציבור בשידור חי את האתגרים הטמונים בפיקוח על פיתוח, ייצור ואחסון חומרי נפץ במדינה. מדובר במשרדי ממשלה שונים, גופים ביטחוניים שונים ותעשיות שונות. לכל אחד אינטרסים משלו, כאשר הניסיון לסנכרן את כולם סביב אותה חקיקה מסדירה אינו פשוט.
ניכר כי חברי וועדת חוץ וביטחון, שחלקם הגיעו בעצמם ממערכת הביטחון, עושים ככל יכולתם לייצר מנגנון שיבטיח הפחתה ככל הניתן בתאונות הקשורות לעיסוק בחומרי נפץ לצד שמירה על יכולת מו״פ וייצור בתחום.
הדיונים גם ממחישים עד כמה מאתגר למשרד הביטחון ולכנסת, להגיע להסכמה על פיקוח בלתי תלוי בנושא זה (וכנראה גם בנושאים אחרים). משרד הביטחון, עד היום, במשך עשרות שנים, עשה כרצונו בחלקת התעשיות הביטחוניות וארגונים החוסים תחתיו כמו צה״ל או יחידות סמך שונות. הוא מכתיב את הנהלים, הוא מפקח עליהם, הוא פוטר את מי שהוא רוצה מפיקוח חיצוני, הוא תלוי בתעשיות לייצור ופיתוח אמל״ח והוא גם משלם לתעשיות שתלויות בו פיננסית.
מארג הקשרים האישיים והפינסיים בין הגורם המפקח למפוקח מהווה אתגר לכנסת, בבואה להבטיח בחוק, שבעשורים הקרובים לא יתרחשו תאונות בסגנון נמל ביירות או מפעל התעשייה הצבאית בנוף ים.
הדיון בוועדת חוץ וביטחון היום (ה) חשף את האתרוג של התעשיות הביטחוניות על ידי משרד הביטחון, את הבעיה הטמונה בעודף רגולטורים באותו תחום, את הפטור של ארגונים ביטחוניים מפיקוח חיצוני בתחום חומרי נפץ ובעיקר - את האתגר של הכנסת לדאוג שאירועים כמו נמל ביירות או מפעל התעשייה הצבאית בנוף ים לא יתרחשו בעתיד בישראל
צילום מסך משידורי הוועדה
הדיון שהתקיים היום (ה) בוועדת חוץ וביטחון היה יכול להשמע לפלוני כדיון משעמם. כזה העוסק ברגולציה מנהלתית סביב הטיפול בחומרים נפיצים בישראל. לכאורה, נושא מאד מקצועי, מעטים בעלי המקצוע העוסקים בו, הציבור כמעט בכלל לא נחשף לנושא (רק באסונות), ומרביתו נידון בין יועצים משפטיים על סעיפים והגדרות בחקיקה מוצעת לאסדרת התחום בישראל.
כל זה נכון עד שחושבים על הפיצוץ שארע בנמל ביירות באוגוסט 2020 ומחק חלקים גדולים מביירות. באירוע בלבנון היה מדובר בחומר גלם ממנו אפשר לייצר חומרים נפיצים או דשן, שאוחסן בכמויות גדולות בנמל, ללא פיקוח או מרחקי הפרדה משטחים ציבוריים (רצפטור ציבורי) בו חיים אזרחים. הפיצוץ הזה זעזע , בלשון המעטה, רגולטורים ופרלמנטים ברחבי העולם, כולל בישראל. פתאום כולם הבינו שרגולציה וחקיקה בתחום הנפיצים מגיעה בסוף לחיי אדם.
מאז, המשרד להגנת הסביבה המוגדר כרגולטור לתחום אסדרת הנפיצים החליט לאמץ רגולציה של האו״ם בנושא. רק שהוא רגולטור ללא יכולת אכיפה על משרדים אחרים. הוא יכול לקבוע ברישיון שהוא נותן (למשל היתר רעלים) מה תנאי הסף לקבלת רישוי ולדרוש תאימות לרגולציה של האו״ם. אולם, מפעלים שלא באחריותו, מפוקחים על ידי שני משרדים אחרים בתחום הנפיצים - משרד הכלכלה והתעשייה ומשרד הביטחון.
אלו גם שני המשרדים שהיו דומיננטיים היום בדיון. בהפשטה, הדיון התמקד במפעלים שעובדים עם חומרי נפץ וכאלו שמייצרים ומפתחים חומרי נפץ. בישראל, על פי הנתונים שעלו בדיון, ישנם כ-80 מפעלים שעוסקים בחומרי נפץ. מתוכם, ישנם 5-6 מפעלים שמייצרים ומפתחים חומרים נפיצים.
מלבד אלו, כל השאר (כלומר, כ-74 מפעלים), עובדים עם רשימת חומרים מאושרת מראש לשימוש. בעוד אותם 5-6 מפעלים מיוחדים ממציאים בעצמם חומרי נפץ, כך שלא ניתן לכפות עליהם רשימת חומרים מאושרת לשימוש מראש. על המפעלים המיוחדים מפקח משרד הביטחון ועל כל השאר משרד הכלכלה והתעשייה.
מהות השינויים המבוקשים בחוק היא לעגן את השליטה של משרד הביטחון באותם מפעלים מיוחדים שכולם פועלים בתחום הביטחוני. מהות נוספת, וחשובה לא פחות, אולי יותר, היא שכיום אין פיקוח חיצוני על גופים ביטחוניים שאינם מפעלים, אך כן עוסקים בחומרי נפץ. ביניהם, משרד רוה״מ, יחידות סמך של משרד הביטחון, צה״ל, משטרה, שב״ס. את כל אלו פטר משרד הביטחון בעשרות השנים האחרונות מפיקוח חיצוני. (יש לציין כי חברי הוועדה היו מופתעים מכך שלגופים אלו אין פיקוח חיצוני בתחום כה חשוב).
על בעצם הדיון?
ובכן, ישנם מספר תחומי חיכוך או אי הסכמה. אלו נובעים מגישות שונות לניהול רגולציה בתחום. להלן הנושאים העיקריים שעלו בדיון, אותם מנסה החוק החדש לתקן.
אחד - על פי איזה מדריך עובדים? המדריך הוא ׳ספר ההוראות׳ למפקחים של משרד הביטחון, משרד הכלכלה והתעשייה, וכל הגופים הביטחוניים שאינם מפעלים. כיום, אלו עובדים עם מדריך ישראלי שנכתב על בסיס מדריך אמריקאי בשם 4145. לעומת זאת, משרד הגנת הסביבה והאיגוד הישראלי להנדסת בטיחות רוצים לעבוד לפי מדריך של האו״ם.
שני - עצמאות הפיקוח. במהלך הדיון, עלה כי הפיקוח במשרד הביטחון למעשה כפוף למשרד הביטחון. גם המפעלים הנבדקים כפופים למשרד הביטחון. טענו בוועדה, כי מתקיים חשש לקשר תלות בעייתי בין הפיקוח למפוקחים.
שלישי - בעיית העדר הפיקוח החיצוני על גופי ביטחון שאינם מפעלים. בצה״ל, במשטרה ובמשרד רוה״מ הסבירו כי הם מפקחים על עצמם. ״זה נכון״, אמור בוועדה. ״אבל אין עליכם פיקוח חיצוני. וזו בעיה.״
רביעי - חוק כלי ירייה. כיום, על עסקים כמו מטווחים העוסקים בנשק קל יש פיקוח של המשרד לביטחון פנים. עם זאת, חוק כלי הירייה מגדיר גם סוגי כלי נשק בקוטר גדול יותר מקוטר של נשק קל. עלתה השאלה מי מפקח על ייצור ואחסנת הקטרים הגדולים (הצבאיים).
עלה בדיון, כי הבט״פ עוסק רק בנשק קל (5.56 או 7.62) ואילו על כל השאר מפקח משרד הביטחון. יו״ר חוץ וביטחון אמר שצריך להסדיר את חוק כלי הירייה כך שיגדיר במפורש מי מפקח על מה. יו״ר הוועדה טען שזה נושא שצריך להתדיין בוועדה לביטחון פנים ולא בחוץ וביטחון.
חמישי - סמכויות הפיקוח. הוועדה העירה על כך שקיים כיום פער בין סמכויות המפקח מטעם משרד הביטחון לבין סמכויות המפקח מטעם משרד הכלכלה והתעשייה. למפקח של משרד הביטחון יש פחות סמכויות בחוק ונדרש להרחיב את הסמכויות שלו.
שישי - מינוי אחראי בטיחות נפיצים במפעל שעוסק בחומרי נפץ. בדיון עלה כי אותם 5-6 מפעלים שמייצרים ומפתחים חומרי נפץ מעסיקים בוחני בטיחות ייעודיים לתחום הנפיצים, אך אינם מחוייבים לכך בחוק. גם הליך המינוי, ההכשרה והפיטורים של ממונה בטיחות הנפיצים אינו מוסדר בחוק. כך קורה, שמפקח מטעם משרד הביטחון שרואה שממונה הבטיחות לנפיצים אינו מתפקד כראוי, אין לו סמכות להורות על סיום העסקתו בתפקיד זה.
שביעי - מינוי וועדה מקצועית מייעצת לשר הביטחון בנושא נפיצים. בחוק המוצע תוקם וועדה שתמונה על ידי שר הביטחון והיא תמליץ על התקנות על פיהן יעבדו המפעלים הביטחוניים ושאר הגופים הביטחוניים שאינם מפעלים. כיום כל אלו עובדים ,כאמור, על פי מדריך אמריקאי 4145. משרד הביטחון רוצה לעשות ״העתק - הדבק״ מהמדריך האמריקאי לתקנות החדשות ולקבע את הקיים. זה נוח לכולם במערכת הביטחונית.
לעומת זאת, כאמור, יש תפיסה אחרת שרוצה לעבוד לפי המדריך של האו״ם. בדיון עלה הצורך בגיוון האנשים בוועדה ובכמות שלהם. הוועדה רצתה כשבעה חברים לצורך גיוון דעות. משרד הביטחון רצה פחות. הוועדה רצתה שימונו גם כאלו שאינם לשעברים מהמערכת הביטחונית או ממפעלים ביטחוניים. המטרה היא לייצר אי תלות בין הגוף המייעץ לשר, זה המכתיב את התקנות ועושה בקרה על הפיקוח של משרד הביטחון בהקשר זה, לבין משרד הביטחון עצמו. משרד הביטחון התנגד.
הוועדה החליטה שהתקנות שיקבעו, טרם כניסתן לפועל, יובאו לדיון בוועדה. כמו גם, ביקש יו״ר הוועדה מנציגי המשרד לשקול הגמשת דעתם בהקשר הליך מינוי חברי הוועדה.
האתגר: לדרוש פיקוח בלתי תלוי ממשרד הביטחון
אין ספק כי הדיון, הצפוי להתחדש ביום ראשון הקרוב בבוקר, חשף לציבור בשידור חי את האתגרים הטמונים בפיקוח על פיתוח, ייצור ואחסון חומרי נפץ במדינה. מדובר במשרדי ממשלה שונים, גופים ביטחוניים שונים ותעשיות שונות. לכל אחד אינטרסים משלו, כאשר הניסיון לסנכרן את כולם סביב אותה חקיקה מסדירה אינו פשוט.
ניכר כי חברי וועדת חוץ וביטחון, שחלקם הגיעו בעצמם ממערכת הביטחון, עושים ככל יכולתם לייצר מנגנון שיבטיח הפחתה ככל הניתן בתאונות הקשורות לעיסוק בחומרי נפץ לצד שמירה על יכולת מו״פ וייצור בתחום.
הדיונים גם ממחישים עד כמה מאתגר למשרד הביטחון ולכנסת, להגיע להסכמה על פיקוח בלתי תלוי בנושא זה (וכנראה גם בנושאים אחרים). משרד הביטחון, עד היום, במשך עשרות שנים, עשה כרצונו בחלקת התעשיות הביטחוניות וארגונים החוסים תחתיו כמו צה״ל או יחידות סמך שונות. הוא מכתיב את הנהלים, הוא מפקח עליהם, הוא פוטר את מי שהוא רוצה מפיקוח חיצוני, הוא תלוי בתעשיות לייצור ופיתוח אמל״ח והוא גם משלם לתעשיות שתלויות בו פיננסית.
מארג הקשרים האישיים והפינסיים בין הגורם המפקח למפוקח מהווה אתגר לכנסת, בבואה להבטיח בחוק, שבעשורים הקרובים לא יתרחשו תאונות בסגנון נמל ביירות או מפעל התעשייה הצבאית בנוף ים.
