דעה | מדינת ישראל מחכה לאסון בגלל חומרים נפיצים

הממשלה החליטה למנות את המשרד להגנת הסביבה למנחה לאומי בנושא, אך לא נתנה לו כלים בחוק. משרדי ממשלה אחרים גוררים רגליים ביישום המלצות האו״ם. ובעלי מפעלים אינם מודעים לאחריות הרובצת עליהם. דני קרוננברג מדליק נורה אדומה 

Caption: Few days after the massive explosions that shook the city of Beirut on August 4th, Abdo, blast survivor, sits on the roof of his shattered home in the neighborhood of Mar Mikhael. Photo: © Rana Sweidan/UNDP Lebanon

לאחר עבודת מטה נרחבת שנערכה בעקבות מסקנות שנלמדו מהפיצוץ האדיר שהתרחש בנמל ביירות לפני כמעט שנה, המשרד להגנת הסביבה הגיש דו"ח מפורט למטה לביטחון לאומי.

אחד הממצאים העיקריים של דו"ח חשוב זה היה, כי הרגולציה הקיימת כיום בישראל, בתחום חומרי הנפץ והנפיצים, אינה מבוססת על עקרונות מקצועיים אחידים, אינה עומדת בקנה אחד עם הרגולציה הנהוגה באיחוד האירופי ובמדינות מתקדמות נוספות ואינה נותנת מענה מספק להגנה על הציבור ועל הסביבה מפני הסיכונים הטמונים בעיסוק בחומרי נפץ.

השינוי מלחיץ: תקנות האו״ם IATG

אחת המסקנות העיקריות של הדו"ח הייתה שיש לאמץ את הנחיות ועדת המומחים של האו"ם לבטיחות נפיצים המפורטות במפרט IATG , במסגרת הרגולציות השונות. הנחיות האו"ם משמשות ככלי עזר מקצועי לביסוס רגולציה במרבית מדינות העולם – מדינות נאט"ו, האיחוד האירופאי ו-86 מדינות נוספות בכל הקשור לאחסון חומרי נפץ באמצעות הטכנולוגיה המיטבית האפשרית.

לאור זאת נקבע כי עד סוף חודש יוני 2021, המשרד להגנת הסביבה יאמץ את הנחיות הבטיחות של האו"ם לגבי נפיצים, ככלי מקצועי לקביעת הרגולציה הישראלית בכללותה.

ההצטרפות של ישראל למועדון המכובד של המדינות הפועלות על פי מערכת IATG של האו"ם, הייתה אמורה להיות מאורע חגיגי, וניתן היה לצפות שמחלקת הדוברות של המשרד להגנת הסביבה תוציא הודעה לתקשורת, ושהשרה החדשה להגנת הסביבה תנצל את ההזדמנות על מנת לעשות מסיבת עיתונאים שבה היא תתייחס למדיניות שבכוונתה לקדם על מנת להגן על הסביבה.

למרות זאת, המועד האחרון שהמשרד להגנת הסביבה התחייב לגביו חלף, אך לא נתקלתי בשום אזכור לנושא חשוב זה. גם אני וגם העורך לענייני טכנולוגיה של "ישראל דיפנס" פנינו למחלקת הדוברות של המשרד להגנת הסביבה בשאלות לגבי העניין, ובניגוד לפעילות מהירה ויעילה שלהם בעבר, הפעם נתקלנו בשתיקה רועמת. 

על כן פרסמתי מאמר ללא התייחסותם. לאחר פרסום המאמר, פנו אלי מהמשרד להגנת הסביבה, מסרו מידע חדש וביקשו להעמיד דברים על דיוקם, ואני שמח לעשות זאת במאמר זה.

שני הכובעים של המשרד להגנת הסביבה

מתשובות המשרד, עולה כי למשרד להגנת הסביבה יש שני כובעים לגבי נפיצים. בכובע אחד הוא רגולטור שנותן היתרי רעלים למפעלים (אישורים להחזקת חומרים מסוכנים) ואישורים הקשורים לרישיון עסק. בכובע שני הוא המנחה הלאומי לחומרים מסוכנים שמתפקידו להנחות את רשויות המדינה (ובכללן משרדי ממשלה).

במסגרת כובע המשרד כרגולטור, במסגרת סמכויותיו, המשרד להגנת הסביבה פרסם מדיניות עדכנית לעניין הסדרת העיסוק בנפיצים. המשרד להגנת הסביבה טוען כי מדיניות זו עומדת בסטנדרטים העדכניים והמתקדמים של מדריך ה- IATG, הכוללת תנאים נוספים להיתרי רעלים, והיא פורסמה ב-4 באפריל 2021.

נמסר לי כי מאז המועד האמור, הוטמעו התנאים הנוספים בהיתרי הרעלים של לא פחות מ-29 עוסקים בנפיצים (מתוך 30 בסך הכול) וכי העוסק האחרון מוסדר בימים אלה. על פי דיווח זה, נראה שהמשרד להגנת הסביבה פועל, בתחום זה, בכיוון הנכון, ויש לקוות שהוא ישלים את ההטמעה בהקדם, ויפקח באופן פעיל ויעיל על יישום תנאי היתרי הרעלים שניתנו לעוסקים בנפיצים.

מנחה לאומי 

בהחלטת ממשלה "המשרד להגנת הסביבה - מנחה מקצועי לאומי לנושא החומרים המסוכנים בישראל" מספר 3481/חמ10 נקבע מפורשות כי המשרד להגנת הסביבה "ישמש מנחה מקצועי לאומי לכל רשויות המדינה בכל הנוגע לטיפול משולב בחומרים מסוכנים".

המשרד טוען כי תפקידו של המנחה הלאומי לחומרים מסוכנים הוא לתת המלצות מקצועיות בלבד ולקיים דיוני עומק בין משרדיים בהיבטים אלה. ההמלצות ניתנות לרגולטורים במשרדים אחרים בנוגע לעיסוק בחומ"ס. על פי המשרד, אין לו סמכות בחוק לאכוף את ההמלצות על משרדי ממשלה אחרים. אפילו במקרים שבהם רגולטור מסוים אינו מבצע את תפקידו.

המשמעות היא, כי המשרד להגנת הסביבה הוא גורם ממליץ מקצועית, וכל רשות שלטונית פועלת רק בהתאם לסמכויותיה שבחוק. הצורה היחידה שבה למשרד יש סמכות לאסדר חומרים מסוכנים, היא רק מתוקף חוק החומרים המסוכנים – וכך עשה. 

החלטות ממשלה ככלל, מחייבות את הממשלה עצמה לפעול בהתאם לתוכנן, ואין בהן כדי להקנות סמכות לממשלה, על זרועותיה, כלפי אזרחים.  המשרד להגנת הסביבה מסר כי ההחלטות וההמלצות המתקבלות במסגרת המנחה הלאומי מחייבות את כל משרדי הממשלה.

המשרד להגנת הסביבה הדגיש כי לאור בקשת המטה לביטחון לאומי, ערך המשרד להגנת הסביבה, בתוקף סמכותו כמנחה הלאומי, את הדו"ח האמור, ובעקבות כך להמלצות המופיעות בדו"ח יש מעמד של הנחיות המחייבות את משרדי הממשלה, ואין צורך לבצע פעולה נוספת על מנת לקבע את מעמדן באופן רשמי. 

לאור הודעה זו של המשרד להגנת הסביבה, ניתן לקבוע כי ההנחיות שפורטו בדו"ח האמור נכנסו לתוקף, וכי הן מהוות את מדיניות בטיחות הנפיצים הרשמית והמחייבת של ישראל, שאימצה את הנחיות בטיחות הנפיצים של האו"ם.

המשרד להגנת הסביבה: לא בעיה שלנו 

כפי שמפורט בדו"ח שהוגש למטה לביטחון לאומי, המשרד בכובעו כמנחה הלאומי לעיסוק בחומרים מסוכנים, מצא כי רגולציה משיקה, החלה על העוסקים בנפיצים אינה עומדת בסטנדרטים של מדריך ה-IATG. וכי עדכונה דורש עדכוני מדיניות ותיקוני חקיקה המצויים בסמכותם של הרגולטורים הרלוונטיים. על כן, טוענים במשרד להגנת הסביבה, כי אין לבקר את המשרד אותם על חוסר ביצוע של המשרדים האחרים.

בשיחה עם נציגות המשרד להגנת הסביבה, הן טענו, ובמידה מסוימת של צדק, כי המשרד להגנת הסביבה הוא המשרד היחיד שיישם את הנחיות בטיחות הנפיצים של האו"ם במסגרת סמכויותיו כרגולטור. ואילו, כל שאר המשרדים הנוגעים בדבר, טרם עשו זאת במסגרת אחריותם.

סמכות ללא אחריות 

אני סבור כי אם משרדי ממשלה אחרים פועלים תוך הפרת ההנחיות של המנחה הלאומי לחומרים מסוכנים, ביום שתהיה תאונה נפיצים חמורה (ועל פי המצב בארץ זה רק עניין של זמן) האחריות לגבי התאונה תוטל על המשרדים שהפרו את ההנחיות ולא על המשרד להגנת הסביבה, ועל העומדת בראשו.

חוק חומרי הנפץ והתקנות הנגזרות ממנו הינם בסמכות של משרד העבודה.  בזמנו חשפתי כי על פי תקנות חומרי הנפץ, מרחקי הביטחון שנדרשים ממחסן המכיל אמוניום חנקתי בכמות שהתפוצצה בנמל ביירות, הם 15-25 מטר בלבד. זו רק דוגמה אחת מני רבות. אין מחלוקת ולא יכולה להיות מחלוקת, על כך שחוק חומרי הנפץ ותקנות חומרי הנפץ הינם מיושנים ואינם מתאימים לנדרש.

המשרד להגנת הסביבה הדגיש בפני כי בדו"ח עצמו מופיעות המלצות למשרד העבודה, כאשר אלה מתואמות בין המשרדים במסגרת ועדת המנחה הלאומי. מאחר וזרוע העבודה במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (באמצעות מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית) אחראית לנושא חוק חומרי הנפץ והתקנות הנגזרות ממנו, המשימה הכבדה ביותר של תיקוני החקיקה נופלת בחלקה.

אני סבור כי על מינהל הבטיחות בזרוע העבודה לתרגם את מערכת הנחיות בטיחות הנפיצים של האו"ם (במלואן) ולהפוך אותן לתקנות.  אין ספק שמדובר במשימה כבדה, אך חשובה וחיונית, שלאחר השלמתה, החקיקה הישראלית בתחום הנפיצים "תיישר קו" עם הקיים במדינות מתקדמות.

בגלל החשיבות בטיפול בחקיקה לגבי חומרי נפץ, ובגלל הכשלון המתמשך של משרד העבודה בטיפול בנושא, אני סבור כי על ראש מינהל הבטיחות במשרד העבודה, להציב יעדים בנושא רגולציה של נפיצים בפני הארגון שבראשו הוא עומד. כמו גם, להטיל על בעל תפקיד בכיר במינהל הבטיחות את האחריות למימוש יעדים אלו, בכפוף להנחיות המשרד להגנת הסביבה.

כבר בעבר ציינתי כי על מנת להבטיח את הצלחת ביצוע המשימה, אני סבור כי על ראש מינהל הבטיחות במשרד העבודה להטיל את המשימה החשובה הזאת על סגנו. מטבע הדברים, לרשות הצוות שבראשו יעמוד סגן מנהל מינהל הבטיחות, יעמדו כל המשאבים הנדרשים על מנת לבצע את המשימה באיכות מעולה ותוך עמידה בלוחות זמנים תובעניים.

נקווה שכפי שנקבע בדו"ח שהוגש למטה לביטחון לאומי, תוך חצי שנה, עד סוף שנת 2021, ניתן יהיה לדווח שהצוות בראשות סגן ראש מינהל הבטיחות עמד בהצלחה בביצוע המשימה, שחוק חומרי הנפץ וכל התקנות הקשורות אליו עודכנו, ושהם טובים וראויים למדינה מתקדמת.

במחשבה נוספת, חצי שנה היא פרק זמן קצר ביחס ל- 67 שנים מאז חקיקת חוק חומרי הנפץ וביחס ל- 27 שנים מאז אישור תקנות חומר הנפץ, שבהן משרד העבודה כשל אפילו באישור תקנות לזיקוקי דינור. למרות זאת, פרק זמן שיארך מעל חצי שנה לצורך עדכון החקיקה בנושא נפיצים עלול להיחשב ככישלון אישי של הגורמים האחראים לנושא.

תאונת נפיצים - רק עניין של זמן

כל הגורמים הקשורים לתחום ששוחחתי איתם, הינם תמימי דעים: במצב הקיים כיום בארץ, תאונת נפיצים חמורה, שבה יהרגו אנשים וייגרם נזק רב לרכוש, היא רק עניין של זמן. על מנת למנוע תאונות נפיצים יש צורך בפעילות מניעה שצריכה להתבצע על ידי שני סוגי גורמים: על ידי מחזיקי הנפיצים (כגון מפעלים) ועל ידי גופי האסדרה הממלכתיים (הרגולטורים) ובכללם משרדי הממשלה.

המשרד להגנת הסביבה פעל נכון כאשר הנחה שמדיניות בטיחות הנפיצים של ישראל תתבסס על הנחיות ועדת המומחים של האו"ם, ואין חולק על כך שמדובר בהנחיות המבוססות על מיטב הידע המקצועי הקיים בעולם. לכן, כאשר תתרחש תאונת הנפיצים, לא ניתן יהיה לבוא בתלונות על החלטה זו.  בתחום המחשבים יש אימרה כי מעולם לא פוטר מנהל מחשבים שדרש לרכוש מחשב מרכזי מתוצרת IBM. 

גם אם יתגלו תקלות, לאותו מנהל תעמוד ההגנה שהוא רכש ציוד שנחשב לטוב ביותר מסוגו. ואולם אם שאר הגופים הממלכתיים לא יבצעו במועד תיקוני חקיקה, עדכון מדיניות ועדכון תנאים ברישיונות והיתרים, כפי שהונחו בדו"ח שהוגש למטה לביטחון לאומי, ניתן יהיה לראות בהם כגורמים שפעלו ברשלנות, על כל המשתמע מכך.

שרי הממשלה הנוגעים לדבר צריכים להיות ערים לסיכונים הכרוכים בחומרים נפיצים, והם צריכים להיות מודעים לסיכון במקרה שהמשרדים שהם ממונים עליהם לא יצייתו להנחיות האו"ם לבטיחות חומרים מסוכנים.

אם חלילה יתרחש אסון, אני סבור כי לא יהיה מנוס מכך שהשרים העומדים בראש משרדי ממשלה שלא יישמו את הנחיות האו"ם לבטיחות חומרים מסוכנים, יקבלו על עצמם את האחריות המיניסטריאלית למחדל - ויתפטרו. כמו שעשו שרי ממשלת לבנון לאחר הפיצוץ בנמל ביירות.

לאחר אסון כזה, אם יקרה, בגלל חומרי נפץ, הממשלה כנראה תקים ועדת חקירה, כפי שקמה כעת לאחר אסון מירון. נשאלת השאלה האם לא עדיף להקים את ועדת החקירה לעניין בטיחות נפיצים בישראל, וליישם את מסקנותיה, עוד בטרם יתרחש האסון שיגרום להרוגים, פצועים ונזק לרכוש?

בעל מפעל? האחריות עליך 

לגבי הגורמים המחזיקים נפיצים (כגון מפעלים) יש לציין כי בדו"ח שהמשרד להגנת הסביבה הגיש למטה ביטחון לאומי נקבע כי הנחיות IATG נחשבות למיטב הידע והטכנולוגיה הקיימים (BAT – Best Available Technology).

בתקנות רישוי עסקים (מפעלים מסוכנים) הוטלה חובה חקוקה על בעל מפעל מסוכן לנקוט בכל האמצעים הדרושים לטיפול בחומרים מסוכנים שבמפעלו, לפי מיטב הידע והטכנולוגיות הקיימים.

מכאן נובע שגם אם מי מהרגולטורים התרשל, ולא דרש לפעול על פי הנחיות IATG, למחזיקי חומרים מסוכנים המחויבים ברישיון עסק, יש חובה לציית להנחיות IATG בגלל שהמנחה הלאומי לחומרים מסוכנים קבע שהן מיטב הידע והטכנולוגיה לגבי בטיחות נפיצים.


המחבר הוא מהנדס יועץ בתחום החומרים המסוכנים, חבר ענף בטיחות נפיצים באיגוד הישראלי להנדסת בטיחות, מחבר ומתרגם ספרים ובהם "מדריך תגובות חירום בתקריות חומרים מסוכנים".

אולי יעניין אותך גם