נתיב הכסף: כך מתבצע המימון של מטוסים ומסוקים חדשים לצה״ל 

צה״ל רוצה לעשות שינויי תזמון רכש במסגרת הסכם סיוע החוץ הנוכחי שיאלצו אותו לקחת הלוואה למימון הריבית. הכסף למימון הריבית אמור להגיע מחסכון בתקציב השקלי 

לאחרונה צפו כתבות רבות בתקשורת הישראלית אודות רכש המסוקים והמטוסים החדשים של צה״ל. לצד הדיונים הטכניים, ישנו ציר המימון. מדובר בהליך הרכש הכי משמעותי שעושה צה״ל בשנים האחרונות ושווה להכיר כיצד עובד המימון. אתחיל בזה שמשרד הביטחון והאוצר אינם מספקים מידע מפורט - בכוונה תחילה. למה? פוליטיקה. אגיע לזה בהמשך. 

מה רוצים לרכוש? 

ובכן, שמונה מטוסי תדלוק בעלות של 2.4 מיליארדי דולריםששה מטוס-מסוק V-22 בעלות של 1.13 מיליארדי דולרים. טייסת נוספת של חמקנים (25 מטוסים) בעלות של כ-2 מיליארדי דולרים. 20 מסוקי תובלה חדשים (K) בעלות של 2.1 מיליארדי דולרים. טייסת F-15 נוספת (25) מטוסים בעלות של כ2.9 מיליארדי דולרים. סה״כ רכש בהיקף של כ-10.5 מיליארדי דולרים (32 אחוזים מהסכם סיוע החוץ הנוכחי).  

כמה הנחות להמשך המאמר. ראשית, אי אפשר ״למשכן״ לטובת הלוואה את הסכם הסיוע הבא (2029-2038). למה? כי לא יודעים אם יהיה כזה. ואם יהיה, כמה כסף יהיה בו, אילו התניות וכו׳. למשל, יש תזה הגורסת כי ייתכן וארה״ב תרצה להסב חלק מהסיוע הביטחוני לישראל לסיוע אזרחי לישראל. לכן, אף גוף פיננסי בעולם לא יסכים לשעבד הלוואה של מיליארדים להסכם ״על הקרח״. המשמעות היא שכל ההתחשבנות היא על בסיס הידוע כעת. 

הנחה נוספת היא שאת הריבית על הלוואה שלוקח משרד הביטחון על חשבון סיוע החוץ, אפשר לשלם רק בשקלים. אי אפשר לשלם אותה מהדולר-סיוע. כלומר, אם צה״ל רוצה לקחת הלוואה (על כך בהמשך), הוא צריך לפנות שקלים בתקציב השקלי באותו יחס של הריבית על ההלוואה. 

הנחה שלישית היא ששני המשרדים, האוצר והביטחון, לא מוכנים להיות שקופים עם הציבור בשאלה איך מממנים את הרכש של המסוקים והמטוסים החדשים. אם הם היו, לא הייתי כותב את המאמר הזה. אלא מביא את הפרסום שלהם. הסיבה לכך נעוצה ברצון של כל משרד לשלוט בתקציב. האוצר רוצה שליטה בתקציב הביטחון, ומשרד הביטחון רוצה למנוע זאת מהאוצר. מדובר בחיכוך עתיק יומין, ייתכן ועוד מימי בן גוריון. 

נתחיל

ראשית, כדאי להכיר שכל המימון של האמל״ח נעשה בדולר סיוע על חשבון משלם המיסים האמריקאי. זאת, במסגרת הסכם סיוע החוץ שמספקת ארה״ב לישראל. מדובר בסיוע חוץ ביטחוני. את הרכש מבצע משרד הביטחון דרך משלחת הרכש בארה״ב. הסכם הסיוע הביטחוני מתחדש כל עשר שנים. ההסכם הנוכחי הוא לתקופה 2019-2028. במסגרתו, ישראל מקבלת כל שנה, באזור ינואר-פברואר, 3.3 מיליארדי דולרים לקנות נשק ועוד 0.5 מיליארדי דולרים לפיתוח וייצור מערכות הגנ״א. סה״כ 38 מיליארדי דולרים בעשר שנים. 

את המסוקים והמטוסים צה״ל רוכש, למעשה, מחיל האוויר האמריקאי. הרכש של הפלטפורמה מתנהל מולו, כאשר חיל האוויר האמריקאי מנהל את המו״מ מול היצרניות בארה״ב (בואינג, לוקהיד, אחר). לאחר רכש הפלטפורמה, מדינת ישראל רוצה להתקין עליה סנסורים שונים. כאן הרכש וההליך המקצועי מתנהל בין מדינת ישראל למול היצרנים, שוב, רק לאחר רכש הפלטפורמה מחיל האוויר האמריקאי. 

מדוע הרכש מבוצע מול חיל האוויר האמריקאי? 

ובכן, חיל האוויר האמריקאי הוא היוזם של הפלטפורמה. בין שמדובר בF-35, מטוס התדלוק KC-46, מסוק הK או כל כלי אווירי אחר. חיל האוויר של ארה״ב יוזם, מתכנן, מעצב, ומגדיר מה הוא רוצה בתהליך מול היצרן האמריקאי. חיל האוויר האמריקאי הוא זה שמבקש תקציב מהקונגרס. לאחר אישור התקציב על ידי שני הבתים והנשיא, מתחיל שלב הייצור והאספקה לפי לו״ז ידוע מראש לכל מדינה. 

כחלק מתהליך הייזום של הפלטפורמה, ארה״ב מציעה אותה למדינות שונות במחירי FMS. כלומר, באותו מחיר שחיל האוויר האמריקאי רוכש אותו. המחיר משתנה לפי העיצוב, דרישות הלקוח, מנת הייצור ועוד מרכיבים. אך זה הרעיון הכללי. אם אתה ״חבר״ של ארה״ב, תוכל לרכוש אמל״ח במחיר של ממשלת ארה״ב. 

חיל האוויר האמריקאי גם קובע את התזמון של מסירת הפלטפורמה ללקוח. אם נבחן את רכש שני מטוסי התדלוק שקידמה ישראל, נראה כי הממשלה אישרה באופן עקרוני את הרכש (LOI). לאחריו, מגיע השלב של המו״מ עם חיל האוויר האמריקני לגבי מועד האספקה. במקרה זה, ישראל רוצה לקבל את המטוסים מוקדם. כדי שזה יקרה, חיל האוויר צריך ״לוותר״ לישראל, כי שני המטוסים מיועדים לשימוש שלו. 

אם חיל האוויר האמריקאי יסכים, שני המטוסים יגיעו לישראל, וכאשר שני המטוסים המיועדים לישראל יהיו מוכנים בבואינג, הם ימסרו לחיל האוויר האמריקאי. אם לא תהיה הסכמה, ישראל לא תקבל את המטוסים מוקדם, אלא במועד שנקבע לה, כתלות בקצב הייצור במפעלי בואינג. כנ״ל לכל פלטפורמה אחרת שישראל רכשה או תרכוש. 

הלוואת בלון על חשבון סיוע חוץ 

לכאורה, הליך הרכש אמור להיות פשוט. ישראל מקבלת דולר סיוע לעשר שנים בסכום ידוע של 33 מיליארדי דולרים (החלק שאפשר לקנות איתו אמל״ח שאינו הגנ״א), מתוכו היא מחליטה מה היא רוצה לרכוש, וזהו. אבל, במציאות, רוצים יותר ממה שאפשר. בשנת 2014 ישראל רכשה שתי טייסות F-35. אבל, לא היה מספיק כסף בהסכם סיוע החוץ הקודם (2009-2018). אז מה עשה משרד הביטחון? לקח הלוואת בלון (משלמים רק את הריבית, ובסוף את יתרת הקרן), על חשבון הסכם סיוע החוץ הבא (2019-2028). 

בצורה כזו, צה״ל למעשה ניצל חלק מסיוע החוץ העתידי לטובת רכש עכשווי. בצורה אחרת: צה״ל יצר ״חוב״ עתידי כדי לקנות מטוסים עכשיו. בעת רכישת שתי הטייסות ב2014, צה״ל התחייב לאמריקאים שיחזיר חלק מהתשלום בגינן במהלך ההסכם הבא, כלומר החל מ2019. המו״מ סביב רכש מטוסי הF-35 התחיל באזור שנת 2008, כאשר ישראל שמרה לעצמה אופציה לרכוש 75 מטוסים (שלוש טייסות) בעלות של כ-15 מיליארדי דולרים. מתוך זה, בוצע רכש בפועל של 50 מטוסים.

כאמור, חלק מהתשלום הזה הושט על הסכם סיוע החוץ הנוכחי. המשמעות היא, שמתוך ה33 מיליארדי דולרים שיש לישראל עד שנת 2028, נשארו לישראל כ-10 מיליארדי דולרים בלבד לרכש הנוכחי. הסכום הזה צריך להספיק לכל כלי הטיס שרוצים. 

כדי לפתור את הפלונטר הפיננסי שנובע מתזמון התשלום, רוצים בצה״ל להגיע להסכם האמריקאים לדחות את תשלום ההלוואה על הF-35 (אלו מ2014) לסוף ההסכם הנוכחי. כלומר, במקום לשלם עכשיו, לשלם באזור השנים 2026-2028. בצורה כזו, ישארו 10 מיליארדי דולרים בשנים עד 2026 לשלם על מה שרוצים לקנות עכשיו. כדי לדחות הלוואה ישנה, צריך לקחת הלוואת בלון חדשה למספר שנים המבוקש. בשנים אלו, צה״ל ישלם ריבית. כמה? לפי הערכות, 200 מליוני דולרים לכל התקופה. 

איך צה״ל יממן את תשלום הריבית? הרי אין לו כסף עודף בסיוע החוץ. ובכן, משקלים. איך משקלים? חיל האוויר יציג חסכון שווה ערך לסכום הריבית על ההלוואה. למשל, חיל האוויר סגר את טייסת 117 בספטמבר 2020. סגירת טייסת המשמעות היא שיש פחות שעות טיסה, פחות אחזקה, והכסף שמתפנה בתקציב חיל האוויר, יכול ללכת לכיסוי ההלוואה על כלי הטיס החדשים שרוכשים כעת. 

יש לזכור כי החישובים של צה״ל נעשים על פני מספר שנים. אם אנחנו ב2021, אזי, עד 2026, יש חמש שנים. חסכון בהפעלת טייסת לחמש - שש שנים יכול להגיע למאות מליוני ש״ח. בצורה אחרת: מוותרים על כלי טיס ישנים כדי לקנות חדשים. 

אפרופו חסכון

בחיל האוויר רוצים להראות חסכון גם בתפעול המסוקים החדשים תוצרת לוקהיד מרטין. המסוקים החדשים יכנסו לתשתיות טייסות היסעורים כמעט בלי לשנות כלום. בשונה מההשקעה הנדרשת בפתיחת טייסת חדשה כמו בF35. למעט ללמד את הטייסים לטוס Fly By Wire, ההשקעה תהיה מינינאלית. ביסעור ההגאים הידראולים באמצעות משיכת כבלים. בK, הניהוג על בסיס מחשב. 

הK גם מגיע עם שיטת תחזוקה צפויה, במקום תחזוקה מונעת. כלומר, במקום לטפל במסוק כל מספר שעות טיסה קבוע, תהיה תחזוקה לפי צורך בלבד. מחברים את המסוק למערכת ייעודית והיא אומרת מה צריך לתקן או להחליף. המערכת יודעת להגיד לטכנאי איזה מרכיב בפאנל כשל ובאיזה מחסן הוא נמצא. מדובר בחסכון כספי עצום על ציר זמן של 50 שנים. 

חסכון נוסף יגיע מכיוון שעות טיסה בסימולטור. עד היום, רק כ-15 אחוזים מהאימונים ביסעורים התקיימו בסימולטור. לעומת זאת, המארינס הגדירו בK שחצי מהאימונים יתבצעו בסימולטור. מדובר באחוזים שהיו ידועים עד כה בעיקר במטוסי קרב, לא במסוקים. הסיבה לכך כי ביסעורים לא ניתן לסמלץ הכל בסימולטור. אי אפשר למשל לסמלץ טיסת לילה. הסימולטור מאד מוגבל בגלל שבמסוק הכל זז הידראולית. 

בK, כאמור, הכל במחשב. כך שהסימולטור זהה למסוק. מספיק שצה״ל יעלה ל30 אחוזי שעות טיסה בסימולטור לעומת ה15 של היסעור וכבר מדובר בחסכון של מיליונים. בהיבט עלות שעת טיסה, הK, לפי נתונים של המארינס, עומד על כ-11,000 דולר לשעה לעומת 25,000 דולר של היסעור הישראלי. בV22 מדברים ביפן על סביבות ה40,000 אלף דולרים. 

ההשפעה על תקציב הביטחון

נחזור למאבק בין האוצר לביטחון. תיאורטית, לצה״ל יש כסף בהסכם סיוע החוץ הנוכחי כדי לממן את כל הרכש שהוא רוצה. עם זאת, באוצר, חוששים מתשלום הריבית השקלי. מדוע? ובכן, באוצר טוענים שהשקלים שצה״ל יקח מהתקציב השקלי לטובת מימון ההלוואה, יחסרו לו בהמשך. 

ומאיפה לוקחים שקלים? צדקתם, מהאוצר. במילים אחרות, האוצר חושש שצה״ל יכפה על האוצר להחזיר לו את מימון ההלוואה, בגובה של כמיליארד ש״ח, בתקציב השקלי. מהצד השני, צה״ל אומר שהוא מנהל לעצמו את הכסף. אם הוא רוצה לממן הלוואה למטוסים ומסוקים בשקלים, במקום לקנות דברים אחרים - זכותו. 

המתח בין החשש של האוצר להגדלת תקציב הביטחון בכפייה לבין זכותו של צה״ל לנהל את התקציב שלו, מוביל להתנגחויות לא מעטות בצמרת. עם זאת, מדובר במתח עתיק יומין, כאמור. האוצר רוצה שקיפות לניהול תקציב צה״ל. מנגד, צה״ל לא רוצה שאף אחד יתערב לו בכסף. 

לסיכום, לצה״ל יש את הכסף בסיוע החוץ לרכוש מה שהוא רוצה. הדיונים כעת הם על תזמון ההשקעה, וההלוואה הנדרשת על מנת לעשות שינויים בתזמון הרכש מול האמריקאים. לגבי ההלוואה למימון הריבית, היא צפויה לבוא על חשבון ההתייעלות הפיננסית של צה״ל. אנחנו נמשיך לעקוב.  

אולי יעניין אותך גם

בתמונה מימין לשמאל: בועז לוי, מנכ"ל התעשייה האווירית ומורדי בן עמי, מנכ"ל תומר במעמד חתימת ההסכם. קרדיט לצילום – מיכאל וינרסקי/התעשייה האווירית

התחרות בשוק המנועים הרקטיים הישראלי גדלה: תעשייה אווירית חותמת על שיתוף פעולה עם תומר

תעשייה אווירית מחממת מנועים מול רפאל - במסגרת ההסכם ירחיבו החברות את הסינרגיה הקיימת ביניהן בתחומי ההנעה הרקטית והטילאות