דעה: תאונות נפיצים - מחדל מתמשך של חוסר פיקוח חיצוני

הרגולציה הישראלית העוסקת בטיפול בנפיצים מפגרת אחרי רגולציה בינלאומית ועלולה להוביל לאסונות שאף אחד לא יקח עליהם אחריות. מאמר נוקב של אל"מ (מיל') אבי רונן

bigstock

"שתי התפוצצויות אדירות אירעו אתמול בשעה 11:40 ... והחרידו את תושבי רמת השרון וסביבתה. להבות אש היתמרו... והשמים היו אדומים... פטריית עשן היתמרה לגובה רב..." "נהרג אדם ונפצעו 21 מתושבי רמת השרון. כ-2,000 דירות וחנויות ניזוקו: חזיתות בניינים הושחתו, תריסים קרסו,  העיירה הייתה מכוסה ברסיסים ובתים נפסלו למגורים. אספקת החשמל הופסקה ומאות תלמידים ותושבים נכנסו למקלטים..." 

אין מדובר בירי טילים על העורף ולא בפיגוע חבלני. הציטוט לקוח מדווחים ב"מעריב" ובתקשורת הדיגיטלית על אסון שגרם מפעל נפיצים ליד רמת השרון ב-10 למאי 1979. 

"שני בני אדם נהרגו וגבר בן 50 נפצע באורח קשה... מפיצוץ .... גבר נוסף כבן 30 נפצע באורח קל. 6 בני אדם נוספים, בהם שני ילדים, הוגדרו נפגעי חרדה... בתים עלו באש... 21 צוותי כיבוי פועלים לכיבוי האש... בשלב זה אין שליטה על האירוע. הצוותים פועלים כדי לצמצם את הפגיעה במבנים ובתים סמוכים למחסן. כל הרחובות הסמוכים מפונים מתושבים... חובשים ופרמדיקים של מד"א העניקו טיפול רפואי לשבעה פצועים...". מתואר פיצוץ במחסן זיקוקין ביישוב פורת שבשרון, 14/7/2017 (וואלה).

מחדל מתמשך

אירועים אלו הם חלק מסדרת תאונות ואסונות בנפיצים, תוצאת מחדל מתמשך של חוסר פיקוח חיצוני נאות על העיסוק בנפיצים. מחדל "מתנהג" לפעמים כמו פסיכופט רצחני, שסביבתו מסתגלת מינקותו ועד בגרותו למפגעים הולכים וגדלים.

ההסתגלות מזינה את התפתחות המחדל ורוקמת מחויבות בינו לסביבתו. כשהמחדל עובר לפגיעה סדרתית, הוא זוכה לעתים להגנת אלו האמורים להגן עלינו מפניו - הודאה בקיומו היא גם הודאה בהתעלמותם (שלא לומר רשלנותם) מהתנהגותו הידועה להם. 

כך, בעוד מעלליו מושתקים, הפך המחדל למחולל סדרתי של תאונות ואסונות. אסונות ברמת השרון (1975, 1979), אסון נוף ים באזור הרצליה (1992), אסונות אקולוגיים (כמו זיהום מי התהום והקרקעות באזור רמת השרון, רמלה ועוד), אסונות בעיסוק בזיקוקין (אפק-2005, גורן-2013, פורת-2017), ואלפי תאונות בנפיצים במהלך השנים לשימוש "ביטחוני" ו"אזרחי".

אלפי משפחות סבלו מפגיעה ביקיריהן וברכושן כתוצאה מאירועים קשים בנפיצים, שהתקבלו, ללא הצדקה, כרע הכרחי במדינה החיה על חרבה. "מי שחוטב עצים נפגע משבבים" או משהו כזה. ברמה הלאומית, סכומי עתק שנועדו להעצמת ביטחון המדינה, שולמו כפיצויים לנפגעים. אחריות אישית? לא ידוע אם נלקחה. 

אסון נוף ים, שאינו חריג בעוצמתו, זכה לקשב מיוחד. האחראים בתעשייה (בלבד) נשפטו ונענשו מתוקף חוק העונשין. נעשה שינוי מבני ברגולציה שכלל את תיקון חוק רישוי עסקים, הקמת היחידה הבין-משרדית לרישוי מפעלים ביטחוניים והקמת אגף בשם זה במשרד הפנים. צעדים אלו הביאו שינוי חשוב לטובה, אך נדרשת השלמת ההוראות והמנגנונים למניעת סיכוני הנפיצים, תוך מתן ארגז הכלים הנדרש לרגולטורים. 

מחדל היסטורי
המחדל ההיסטורי בתחום ההגנה על איכות החיים, על הבטיחות ועל הסביבה, זוכה בישראל לפעולות תיקון זה שלושה עשורים, בהם מובילים רגולטורים משכילים, מקצועיים ומסורים שינוי מהותי של המציאות בארץ. זאת, על ידי אכיפה ביד רמה של רגולציה כמו חוק אויר נקי, חוק רישוי עסקים, חוק החומרים המסוכנים, טיפול בקרקעות מזוהמות ועוד.

לכך בדיוק נועדה הרגולציה. אך בדיוק כמו הלוחמים האמיצים והמפקדים המצוינים שנשאו במלחמת יום הכיפורים בעול המחדל המתמשך של הדרג הפוליטי, כך גם הרגולטורים המקצועיים המצוינים. אלו נושאים בעול חוסר התמיכה של הדרג הפוליטי, השולט בתקציב ובסדר העדיפויות ואחראי על נווט ארגז הכלים של מדיניות, אמצעים וכח אדם, גיבוי משפטי ומאבק בעוצמת המשרדים הכלכליים. 

עובדי המדינה הלובשים את "בגדי" הרגולטור המקצועי, נאלצים "לעשות הכי טוב שאפשר" תוך ידיעה צורבת ש"האפשרי הוא פחות ממה שצריך". הם יודעים שכאשר המחדל יכה בציבור או בסביבה, גם הם יהיו בנפגעים. מאמר זה נכתב תוך הערכה עמוקה לנשים וגברים אלו ובא לסייע להם.

העדר רגולציה מתאימה
החומרים המסוכנים מוגדרים במסמך חשוב של האו"ם (UN), המוכר בשם "הספר הכתום", שבו מוגדרות תשע קבוצות סווג סיכון של חומרים מסוכנים. קבוצת סווג סיכון מס' 1 בספר הכתום היא "נפיצים" "EXPLOSIVES", אליה שייכים זיקוקין דינור, אמצעי לחימה נפיצים, חומרי נפץ לשימוש אזרחי וכל אמצעי שיש בו חומרי נפץ.

הרגולציה בנפיצים מפגרת אחרי הרגולציה ביתר קבוצות החומרים המסוכנים. בנוסף, חלק מהחקיקה הישראלית הנוגעת ל"חומרי נפץ" או ל"נפיצים", מגבילה את הרגולטור (כמו סעיפים 22א-ב-ג בחוק חומרי הנפץ, הפוטרים גורמים רבים מחוק חומרי הנפץ. או סעיף 42 בפקודת הפרשנות הפוטר את המדינה מחקיקה, בפרט – מחוק רישוי עסקים).

על כל אלה, גורמת מערכת היחסים בין משרדי הממשלה לקשיים נוספים. המשרד להגנת הסביבה לא התייחס שנים רבות ל"נפיצים" כ"חומרים מסוכנים". עמדתו השתנתה לאור חוות דעת היועץ המשפטי של המשרד ודוחות מבקר המדינה 63ב' ו-64ב'. מאז, בונה המשרד את יכולתו והוראותיו לרגולציה בנפיצים.

על הפרק: מדיניות מרחקי הפרדה
המשרד להגנת הסביבה הותקף על ידי משרד הביטחון בטענות של חוסר סמכות למניעת סיכוני הנפיצים לסביבה. משרד המשפטים נדרש לסוגייה זו ואישרר את סמכות המשרד להגנת הסביבה להגן מסיכוני הנפיצים. הנושא הגיע גם לדיוני הועדה לביקורת המדינה בדוחות מבקר המדינה 63ב', 64ב',  שהוקיעו את התנהלות התעשייה הצבאית ומשרד הביטחון.

ולמרות זאת, לא פרסם המשרד להגנת הסביבה עד היום את חוזר המנכ"ל "מסמך מדיניות מרחקי הפרדה למקורות סיכון נפיצים נייחים". זאת, למרות שטיוטה שלו, הקיימת כבר מספר שנים, פורסמה להערות הציבור בספטמבר 2020. זהו פיגור של תשע שנים לפחות ביחס לחוזר המנכ"ל בנושא חומרים מסוכנים "מדיניות מרחקי הפרדה ממקורות סיכון נייחים", שפורסם כבר בשנת 2011 ועודכן מאז בשנים 2014, 2016 ו-2020.  

משרד העבודה, המופקד על בטיחות וגהות בעבודה, הוציא מאחריותו, על דעת עצמו, את ה"נפיצים לשימוש ביטחוני" ונמנע מלפקח על העוסקים בהם. משרד המשפטים קבע שוב ושוב שמשרד העבודה אחראי, ונדרש על פי החוק, לפקח ולאכוף את הבטיחות בנפיצים, "ביטחוניים" ו"אזרחיים" כאחד. 

כך גם קבע משרד ראש הממשלה (מתועד). משכך, החלו אנשי משרד העבודה לפעול בלהיטות להעברת האחריות לבטיחות בנפיצים בתעשייה הביטחונית למשרד הביטחון, מחשש פן המחדל יכה במשמרת שלהם. אבל המחדל מכה גם בתחום הנפיצים ה"אזרחיים". משרד הביטחון, הממונה על חלק ניכר מהמפעלים העוסקים בנפיצים, שהוא גם לקוח עיקרי של כל העוסקים בנפיצים, החל בשנת 2009 במערכה להשתלטות על הרגולציה למניעת סיכוני הנפיצים אצל ספקיו ומפעליו. מאז, מפעיל משרד זה לחץ כבד על הרגולטורים הרלבנטיים. 

"הסוס הטרויאני" 
תיקון חוק חומרי הנפץ הוא "הסוס הטרויאני" במערכה זו, ומטרתו המיידית של משרד הביטחון היא קבלת האחריות לבטיחות בנפיצים המיועדים לשימוש ביטחוני ממשרד העבודה. הצעת החוק לתיקון מספר 5 עברה בקריאה ראשונה בכנסת. אולם, קיימת תשתית חקיקה ובה כלים רבים ובלתי תלויים, שיש בהם בסיס טוב לקביעת ואכיפת הוראות למניעת הסיכונים בתעשיית הנפיצים "הביטחוניים" וה"אזרחיים" כאחד.

בהם, חוק החומרים המסוכנים, חוק שירותי הובלה, חוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, פקודת הבטיחות בעבודה, חוק ארגון הפיקוח על העבודה, חוק רישוי עסקים ותקנות מפורטות מתוקף חוקים אלו. 

חשיבות מיוחדת יש לתקנות רישוי עסקים (מפעלים מסוכנים), המקיפות את כל החומרים המסוכנים, כולל קבוצת הנפיצים. בתחילת תקנות אלו. בתקנה 2, נאמר: " להבטחת מטרות הרישוי... ינקוט בעל מפעל מסוכן בכל האמצעים הדרושים לטיפול בחומרים מסוכנים שבמפעלו, לפי מיטב הידע והטכנולוגיות... לרבות אמצעים למניעת תקריות ולטיפול בהן."

"מיטב הידע והטכנולוגיות" - " Best Available Technology/ Techniques – BAT" הוא מונח מקצועי מקובל בתחום הנורמטיבי והמשפטי של הציפיות מהרגולטור ומגורם הסיכון, אך כאן מדובר בחובה חקוקה. חובה זו היא הרף לפיו ייבחן מנהל המפעל (ומטה הבטיחות) בבואו להוכיח בבית המשפט כי קיים את "החובה החקוקה" בניהול הסיכונים בנפיצים. הוראה זו היא גם הרף של הרגולטור, בבואו להוכיח לשופט כי קיים את "החובה החקוקה" על ידי הגדרת ואכיפת ההוראות הטובות ביותר הקיימות לניהול הסיכונים בנפיצים.  

הפרת חובה זו, עלולה להיחשב לפי פקודת הנזיקין כ- "עוולת הפרת חובה חקוקה" לפי סעיף 63 (א)-(ב), או כ"עוולת רשלנות", לפי סעיפים 35 (רשלנות) ו-36 (חובה כלפי כל אדם), או כ" עבירת מטרד לציבור", לפי סעיף 42 (מיטרד לציבור). הפרה זו עלולה להיחשב גם לפי חוק העונשין, כ"רשלנות " (פלילית), לפי סעיף 19 (דרישת מחשבה פלילית), סעיף 20 (מחשבה פלילית), סעיף 21 (רשלנות), וסעיף 90ב (עונש על עבירת רשלנות). 

הפתרון: גישה אסרטיבית של הציבור
לעתים, כאשר הרגולטורים ומנהלי המפעלים המסוכנים אינם מקיימים את הוראת "BAT" לניהול הסיכונים בנפיצים ולעצירת "המחדל הפסיכופט", הם עלולים להגן אלו על אלו על ידי הימנעות הרגולטור מחקירה והימנעות המפעל המסוכן מלקיחת אחריות לאסונות ותאונות בנפיצים. 

כאן, בלית ברירה, צריך הציבור הנפגע לשנות את כללי המשחק, לתבוע את כאבו ולהגן על עצמו מפני "המחדל הפסיכופט" באמצעות החוק. מיהו הציבור? משפחת העובד שנפגע בתאונה, המשפחה המתגוררת בשכנות שנפגעה בגופה או ברכושה מהתפוצצות, זיהום ורעש קיצוני, ועוד.

גישה אסרטיבית של הציבור, מבוססת על החוק, יכולה להניע את מערכת האכיפה ולהכריח את הדרג הפוליטי להעמיד לרגולטור המקצועי את הכלים הנדרשים כדי שיוכל לעשות את תפקידו באופן ה"מיטבי". זאת, משום שפוליטיקאים אינם רוצים להיות מזוהים עם הליכים משפטיים פליליים (חוק העונשין) ואזרחיים (פקודת הנזיקין וחוק הנזיקים האזרחיים). 

אבי רונן, אל"מ (מיל), שימש בין השנים 2001-2017 כמנהל היחידה לרישוי מפעלים ביטחוניים במשרד הפנים. לפני כן שירת כמנהל פרויקט בתעשייה ביטחונית, נספח צבאי באירופה, במגוון תפקידי לחימה, פיקוד ומטה בצה"ל. בעל תואר א' בגיאודזיה ותואר ב' במינהל עסקים, עם התמחות בחקר ביצועים ומערכות מידע.

אולי יעניין אותך גם

צילום מסך, מתוך הכנס. מימין לשמאל: מנחת הכנס אודרי פלונק, ראש תחום כלכלה דיגיטלית ב-OECD ; מתיאס קורמן, מזכ״ל ה-OECD ; יגאל אונא, ראש מערך הסייבר הישראלי; וחיים אסרף, שגריר ישראל ב-OECD

ישראל מארחת לראשונה את כנס הסייבר השנתי של ה-OECD

הכנס נפתח היום ויימשך שלושה ימים במתכונת מקוונת, תחת הכותרת המרכזית "אתגרים מקומיים – פתרונות גלובליים". מזכ״ל הארגון: החולשה המנוצלת ביותר ע״י תוקפי סייבר היא היעדר שיתוף הפעולה