דעה: ועדת התכולה של אפ"י אינה חוקית

אלון ולך, יצואן ביטחוני לשעבר, חושף כי ועדת התכולה שהקים משהב"ט לצורך סיווג מוצרים לייצוא - אינה חוקית. במשרד הביטחון לא רוצים להגיב לטענות 

דעה: ועדת התכולה של אפ"י אינה חוקית

bigstockphoto

באפ"י קיים מושג ומוסד שנקרא ועדת תכולה. נסיון להתחקות אחר מקורותיו, מתי ואיך הוא נוצר, דומה למתואר בדרמה של ה-bbc מתחילת שנות ה 70 שנקראה The search of  the river Nile. במאה ה 19 כולם ידעו והכירו את נהר הנילוס שזורם לאורך אלפי קילומטרים, אבל אף אחד לא ידע מאיפה בעצם מגיעים המים.

בכתבה זו ננסה להתחקות אחר מקורותיה של ועדת תכולה של אפ"י. ננסה לעשות זאת בסגנון דומה לאותה סדרת טלוויזיה. גילוי נאות, הכותב היה חלק מרכזי "ממשלחת החיפוש" של  חמש שנים בבית המשפט. למיטב ידיעתי זהו המקרה היחיד מקום המדינה בו יצואן בטחוני נכנס מיוזמתו למאבק משפטי אזרחי מול משרד הבטחון בגין רשיונות יצוא. 

משחק מכור 

במהלך בקשת רשיון יצוא דו שימושי ממשרד הכלכלה בשלהי 2013, שדווקא התחילה טוב, החליט משרד הבטחון חד צדדית והתעקש על כך מסיבה לא ברורה עד היום, שהפריט נמצא דווקא במגרש שלו ( רשימת החימוש ) ולכן יש להגיש את הבקשה מחדש באפ"י. מה לעשות שהיצואן המדובר לא היה רשום כיצואן בטחוני אצל אפ"י ( הליך שיכול לקחת חצי שנה עד שנה ) ולכן לא נותרה אופציה אלא להילחם, או לוותר על העסקה. המלחמה התבררה כיקרה, מול יריב ללא מעצורים, וארכה 5 שנים. 

כל העקבות הובילו למדור טכנולוגיות ו MTCR באפ"י. לאחר שמחיתי על הכללת המוצר שלי ברשימת החימוש, ללא התייעצות איתי, היצרן ומפתח הציוד ואחד שעוסק כמעט 10 שנים בתחום, נמסר לי כי אני מוזמן לבוא לדיון / ועדת תכולה ולהסביר שם את עמדתי. כביכול גישה פתוחה ונאורה ( למרות שמקריאת האימיילים שלהם בדיעבד מתברר שהם כבר החליטו איך יתנהל ומה יוחלט בדיון הזה שנוהל למראית עין בלבד). 

אכן, התכוונתי ללכת, אבל קודם רציתי להתכונן ולהבין מול מי אני עומד שם. ברשימת המוזמנים היו רמ"ד באפ"י, עבדכם הנאמן, שני יועצים של אפ"י לענייני סיווג טכנולוגי, קצינה ממפא"ת ומי שהיה מופקד על היצוא הדו שימושי במשרד הכלכלה. ביקשתי להבין מה הרקע המקצועי של שני היועצים, איפה הם למדו והתמחו בנושא וכו. 

להפתעתי נתקלתי בסירוב מוחלט להעביר לי את האינפורמציה הבסיסית הזו. כמו כן סירבו לעשות הקלטה של הדיון ( שתישאר אצלם, למקרה ויהיו חילוקי דעות על מה נאמר שם). במצב זה לא נותר לי אלא להודיע שאני לא משתתף בכזה משחק מכור, ולא אגיע. 

להפתעתי הרבה, הדיון התקיים גם בהיעדרי. כלומר, היצואן עצמו איננו האיש החשוב ביותר בהליך, ואפשר להחליט בלעדיו. בדיעבד התגלו מסמכים שמוכיחים חד משמעית שזה היה מאבק בין משרדי ואפ"י רצה "לחנך" את משרד הכלכלה דרך האירוע שלי. דיון מקצועי על המוצר לא היה. כמובן שבסופו התקבלה ההחלטה שהפריט אכן ברשימת החימוש כפי שאפ"י טען מלכתחילה.  

התנהלות ותוצאת הדיון הזה הייתה בלב המשפט שהתנהל, כאשר אפ"י טענו למרות כל העדויות שהכל היה כשר למהדרין, הדיון היה עניני והוגן, והיצואן פשוט לא בא ובכך החמיץ את הצ'אנס שלו לשכנע את הנוכחים. לטענתי, רוב רובן של מאות ועדות התכולה שנערכו במשך יותר מעשור הן משחק מכור. חשוב לציין שגם אם תתקיים שם הצבעה, אין ליצואן או מי שמתנגד לעמדה של אפ"י שום סיכוי, מעצם הרכב הועדה והדומיננטיות של יושב הראש, ראש מדור טכנולוגיות ו MTCR.

יש חוק. הוא לא כולל ועדת תכולה

עכשיו לסקירה על החוק ליצוא בטחוני 2007 ומנגנון ושיטת בחינת הבקשות והענקת רשיונות. החוק הזה לא מתייחס ולא קובע מי מחליט האם הפריט נמצא ברשימות הפיקוח או לא. אבל, בהוראות של אפ"י ושל משרד הכלכלה שמופיעות באתרי האינטרנט שלהן, כתוב במפורש שהיצואן עצמו אחראי לבדוק האם המוצר שלו נופל באחת מהרשימות של רשימת החימוש או מוצרים דו שימושיים ולכן דורש רשיונות יצוא. 

המושג נקרא "בדיקה עצמית ו "סיווג עצמי". המשמעות של כזו דרישה גורפת היא שהיצואן צריך גם לקבוע באיזה סעיף ספציפי ברשימות מופיע המוצר. כלומר, היצואן קובע את הסיווג הטכנולוגי של המוצר שלו. לחילופין, היצואן מחליט שהמוצר איננו באף רשימה, ואז איננו נדרש לרשיון יצוא בטחוני, וניתן לייצאו בצורה חופשית ללא רשיון. 

אם היצואן לא רשאי לקבוע בעצמו, נגיע למצב אבסורדי של שיתוק היצוא, כשכל יצוא ממדינת ישראל נדרש לאישור בכתב מאפ"י. גם כאשר המוצר המדובר לא דורש רשיון יצוא בטחוני.

ההוכחה לטענה שהאחריות וסמכות הסיווג היא על היצואן בלבד נמצאת במסמכי המשרדים הרלוונטיים. היצואן, בבואו לבקש רשיון יצוא במסלול אפ"י, עליו קודם לאשרו כמוצר חדש. בטופס 2.06 של אפ"י יש לכתוב את הסיווג הטכנולוגי המדויק של המוצר, לחתום שזו הצהרת אמת והעונש בגין הצהרה שקרית. דבר דומה מאוד נעשה גם במסלול יצוא דו שימושי של משרד הכלכלה על גבי טופס שלהם. אין אזכור של ועדת תכולה בטפסים אלו ואין הפניה ל "אח הגדול" אפ"י, שיעזרו או יקבעו עבור היצואן הפחות מנוסה או בטוח בעצמו. כלום. 

אגב, אותו נוהל של "סיווג עצמי" קיים בכל מדינות המערב, ישראל לא המציאה אותו. היצואן קובע את הסיווג הטכנולוגי ברשימות, והרגולטור מחליט האם לתת רשיון, כן או לא. אם הרגולטור חושב שהיצואן טעה בסיווג או חס וחלילה התחכם, יש לו את הסמכות לדחות את בקשת רשיון היצוא, ובמקרים חריגים אפילו לנקוט בהליכים פליליים. ככה זה עובד ומן הסתם אמור לעבוד גם בישראל.

תכולה בלי תחולה

אז אם אכן כל האחריות היא על היצואן, מאיפה נולדה הקונספציה הייחודית לישראל שאפ"י הוא הקובע, ושבמקרה של אי הסכמה יגיע היצואן לועדת תכולה ? או באנלוגיה, מאיפה מגיעים המים של הנילוס. התשובה מרתקת. במהלך אותו משפט של 5 שנים, בקשתי מספר בקשות לפי חופש המידע, אודות הבסיס החוקי של ועדת תכולה, מטרותיה, מתי נוסדה, סמכויותיה, ערעורים עליה וכו'. 

במסמך תשובה רשמי של משרד הבטחון ממרץ 2015 נכתב שועדת תכולה הוקמה לפי החלטה של ראש אפ"י בשנת 2008 בסמוך להקמת אפ"י , בכדי לעזור לראש אפ"י להחליט לגבי שייכות מוצרים לרשימות הפיקוח. כלומר, לפי כל הסימנים מדובר על כלי פנימי של הפקידים, ולא משהו שמוגדר ספציפית בחוק, ולכן לא מחייב בכלל את היצואנים. 

לאותו מסמך צורף "פרק ח'" מחוברת נהלים עלומה של משרד הבטחון עם הכותרת "ועדת תכולה". שם שוב לא מוזכר שום חוק או תקנה שמצדיקים או דורשים הקמת כזו ועדה. והמעניין שאותו פרק ח' נכתב רק במחצית 2014, ואז נשאלת השאלה מה היה הנוהל שלה מ 2008 עד 2014. על פי המידע בידי, רק בסביבות 2013 הוקם מדור טכנולוגיה ו MTCR. למיטב ידיעתי לא היה ואין כזה תפקיד רשמי באפ"י אלא זה "שדרוג" של תפקיד ראש מדור קליטה ומיון. ראש מדור טכנולוגיה ו MTCR הוא גם יו"ר ומרכז הועדה.

אחת הסיבות לכינוס הועדה לפי אותו פרק ח' היא בקשתו של היצואן "במקרים חריגים" לעזור לו בקביעת הסיווג של מוצרו. כל יתר המקרים קשורים לפעילות של משרדי הממשלה או ויכוחים ביניהם. לא ברור לי מדוע צריכים להיות ויכוחים כאלו אם מי שבאמת קובע את הרשימה בה מסווג הפריט הוא בכלל היצואן ולא המדינה. בכל מקרה, גם שם אין סיבה או אפשרות שבה אפ"י מזמין את היצואן בכדי ללמד אותו או בכדי להתווכח איתו. כינוס הועדה למטרה כזו ( כפי שעשו לי ב 2013 למשל ) הוא המצאה של אפ"י. 

כדאי לציין את סרט ההדרכה של אפ"י עצמם שמסביר בדיוק את מה שהסברתי כאן: היצואן יכול לבקש ועדת תכולה בתור שרות וולונטרי, אבל אין תסריט שבו אפ"י מכנס את הועדה בכדי לסתור סיווג שהיצואן קבע ועוד לעשות מזה תקדים ליצואנים אחרים. 

ערעור על החלטות הועדה

הקטע של ערעור על החלטות הועדה מרתק. לפי תשובת משרד הבטחון מ 2015 הועדה מעבירה את המלצותיה לראש אפ"י, שמחליט האם לקבלה. היצואן יכול לערער תוך 10 ימים, ואז הועדה שוקלת את בקשת הערעור ומעבירה המלצה לראש אפ"י האם לקבל את הערעור, והוא מחליט סופית בעניין. הליך המעלה שאלות לגבי חוקיות הועדה כנוהל של מדינה דמוקרטית.

הועדה מתכנסת לפי הצורך ובדרך כלל פעם בחודש. להערכתי, 99 אחוז מהדיונים הם ביוזמת אפ"י שמזמין את היצואנים, ולא מבקשת היצואנים שיעזרו להם. הועדה של אפ"י מחליטה סופית עבור היצואנים וחסל סדר סיווג עצמי לאותו פריט. מאותו מסמך תשובה של משהב"ט לבקשת המידע משתמע שיש כערעור אחד בשנה, כאשר הדיונים הם חודשיים עם מספר מוצרים כאלו לכל דיון. כלומר, אולי 2-3 אחוזים של ערעורים.

ועדת תכולה ללא חקיקה תומכת

מסקנותי מכל הנאמר: משרד הבטחון הקים לעצמו בשושו מנגנון "ועדת תכולה" שלא מוגדר בחוק ומטרתו לא פחות מהתעמרות ביצואנים. בראש אותה ועדה עומדת כבר 10 שנים אותה דמות "משודרגת" שתפקידה המקורי היה בסך הכל מנהלי ולא טכנולוגי - מיון הבקשות למדורים שונים באפ"י. 

המחוקק לא התכוון בכלל שאפ"י, גוף מנהלי רגולטורי, עם כוח האדם הנומינלי המאוד מוגבל שלו שברובו אם לא כולו איננו טכנולוגי, יתחיל לבדוק בציציות טכנולוגיות כל מוצר ומוצר שעבורו מתבקש רשיון. גם לא הגיוני לשגע יצואן שכבר הבין שעליו לבקש ולקבל רשיון ובכלל לא מתווכח. אם הגיע לאפ"י וביקש רשיון, למה לשגע אותו?

אם נראה לאפ"י שהרשיון לא במקום, או משהו חשוד מבחינה טכנולוגית, יחליטו שהבקשה נדחית. אם מוצר שלדעת אפ"י דורש רשיון מיוצא בכ"ז ללא רשיון, יש להזהיר ובמקרים חריגים אף לאכוף פלילית. ככה זה צריך להתנהל. ועדת התכולה איננה חוקית והיצואנים לא אמורים להתייצב בפניה בשום מקרה.

 כמו כן לא ברורה ההתעקשות של אפ"י להעביר כמה שיותר מהמוצרים הדו שימושיים שאמורים להיות באחריות משרד הכלכלה למסלול אפ"י. משרד הכלכלה משמש כבר שנים כחותמת גומי ולא פוצה פה. מי שמשלם הם היצואנים, בתהליכים ארוכים ומיותרים.

ולאחרונה מתברר שעם הזמן שודרג שוב מדור טכנולוגיות ו MTCR ונהפך לחטיבה, וביולי 2020 החל גיוס עובדים טכנולוגיים. שלושה מהנדסים חדשים, שאחד או שלושתם יהיו יושבי ראש ועדת תכולה. כנראה שעם האוכל בא התיאבון. ועדת תכולה תהפוך כנראה לאוסף ועדות תכולה, כל ועדה עם תחומה הטכנולוגי הספציפי, שכולן כפופות לראש חטיבת טכנולוגיה ו MTCR, שכפוף לראש אפ"י. 

גילוי נאות: הכותב הינו יצואן בטחוני לשעבר. 

פנינו למשרד הביטחון לתגובה. הם בחרו לא להגיב. 

אולי יעניין אותך גם