דעה: הצעת תיקון חוק חומרי נפץ או חוק עוקף רגולציה
בכנסת עברה בקריאה ראשונה הצעה המבקשת לתקן את חוק חומרי הנפץ הקיים וקובעת כי שר הביטחון רשאי לפטור מפעלים ביטחוניים מהוראות החוק. דני קרוננברג מבהיר מדוע, בעיניו, מדובר בעניין בעייתי
דני קרוננברג
| 25/08/2020
BIGSTOCK/Copyright: Coral
החל בראשית חודש יולי פרסמתי סדרת מאמרי דעה, שבהם קראתי לתיקון חוק חומרי הנפץ המיושן של מדינת ישראל. ב-4 באוגוסט התרחש הפיצוץ האדיר שהחריב את נמל ביירות, וב-10 באוגוסט פורסם כי עברה בקריאה ראשונה בכנסת "הצעת חוק חומרי נפץ (תיקון מס' 5 והוראת שעה), התש"ף 2020". כאשר קראתי את הצעת החוק, חשכו עיני.
הצעת החוק קובעת, ששר הביטחון רשאי לפטור מפעלים ביטחוניים מהוראות חוק חומרי נפץ, כולן או חלקן, ובלבד שהודיע על כך בכתב לשר הפנים. עוד נקבע, כי שר הביטחון רשאי - בהתייעצות עם שר הפנים, שר העבודה והשר להגנת הסביבה - לקבוע בתקנות הוראות לעניין בטיחות, שיחולו על מפעלים ביטחוניים ובכלל זה הוראות לעניין ייצור, בחינה, ניסוי, אחסנה, והעברה ממקום למקום של חומרי נפץ.
אם לא הותקנו תקנות כאמור, יהיה שר הביטחון מוסמך - בהתייעצות עם השרים שצוינו לעיל - לתת באופן פרטני למפעל ביטחוני מסוים הוראות בטיחות, דוגמת הוראות מדריך הבטיחות או הוראות אחרות, אשר יחולו רק על המפעל הביטחוני שלו ניתנו. לשם ההדגשה: על פי הצעת החוק, שר הביטחון אמור להתייעץ עם שרי העבודה, הפנים והגנת הסביבה, אך לא צריך לקבל את הסכמתם, ולכן תהליך ההתייעצות הוא פורמלי בלבד, ושר הביטחון יכול להתעלם לחלוטין מהמלצות השרים, ועליו רק להודיע לשר הפנים מה בכוונתו לעשות.
מדובר, למעשה, בהצעת חוק עוקף רגולציה לגבי חומרי נפץ. על פי הצעת החוק הזו משרדי הפנים, העבודה והגנת הסביבה מוותרים, למעשה, על כל סמכויותיהם בתחום הרגולציה והפיקוח על מפעלים ביטחוניים. אם הצעת החוק השערורייתית הזו תתקבל בכנסת, הלכה למעשה יחדלו משרדי ממשלה אלו להיות בעלי סמכויות כלשהן כלפי מפעלים ביטחוניים, ויהפכו בעתם ליועצים של משרד הביטחון, שאת עצותיהם אין חובה לקבל.
לא מן הנמנע, שבעקבות כך יטענו אנשי משרד האוצר (בצדק) שאין צורך באנשי המקצוע שיטפלו בנושא הנפיצים במשרדי הממשלה, ובכללם אנשי מטה ואנשי מערכי הפיקוח, ולכן יש לפטרם על מנת לחסוך תקציב ולהשתמש ביועצים חיצוניים בעת הצורך. לו תתקבל הצעת החוק במתכונתה הנוכחית, תחום הבטיחות בנפיצים ייסוג למצב שהיה בישראל לפני כשלושים שנים.
בתחילת שנות ה-90 של המאה הקודמת התרחשה סידרת פיצוצי ענק במפעלי תע"ש שגרמה להרוגים, לנפגעים רבים ולנזקי עתק, גם מחוץ למפעלים בהם אירעו הפיצוצים. בעקבות כך הוקמה ועדת חורב, שהגישה המלצות לגבי שיפור הבטיחות בתעשייה הביטחונית. למעשה, באותה עת חלק ממפעלי התעשייה נהנו מ"פטוֹר" מצורך לעמוד בחלק ניכר מדרישות הרגולציה. בעקבות המלצת וועדת חורב, הוקם אגף רישוי מפעלים ביטחוניים במשרד הפנים, אשר מפקח על אותם מפעלים ונותן להם רישיונות עסק. בכך, מחליף האגף את הרשויות המקומיות הנעדרות את יכולות הפיקוח ומתן רישיונות העסק הנדרשים.
הליכי רישוי עסקים נועדו להגן על הסביבה ועל בריאות הציבור מהשפעות לא רצויות הנגרמות מחומרים מסוכנים. משרד הפנים אכן פיקח באופן יעיל על כך שהמפעלים הביטחוניים יעמדו בדרישות שונות, כגון אלה של הרשות הארצית לכבאות והצלה, וחייב מפעלים רבים לתקן ליקויים ולשפר את המצב. לרשותו עמד מנוף הלחץ, שפעילות ללא רישיון עסק הינה עבירה פלילית המסכנת הן את המפעל והן את מנהליו (באופן אישי).
לעומת ההתנהלות האקטיבית של משרד הפנים, ההתנהלות של משרד העבודה והמשרד להגנת הסביבה לגבי נפיצים מאופיינת בחוסר מעש רגולטורי ופיקוח רופף. שרת הגנת הסביבה ושר העבודה (השר האחראי על מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית) כנראה אינם מתווים מדיניות בנושא, וחזונם אינו ברור.
איש מהם לא הגיב על סדרת המאמרים הנוקבים שפרסמתי בנושא, ולא שמעתי התייחסות מצידם לגבי הפיצוץ בנמל ביירות והלקחים שיש להפיק ממנו וליישמם, המצויים בתחומי אחריותם. כולי תקווה שהשרים האחראיים על תחום הנפיצים יתעשתו ויוכיחו שיש להם עמדה בנושא כה חשוב, יודיעו לציבור מה המדיניות שלהם בנושא ולא יתעלמו מחובותיהם. אני חייב להודות, שאני מבין את התסכול שוודאי חשים אנשי משרד הביטחון שנואשו מאזלת היד ומהטיפול הכושל של משרד העבודה והמשרד להגנת הסביבה בתחום הנפיצים, ולכן מעוניינים בפתרון עצמאי עבור רישוי התעשיות הביטחוניות שבאחריותם.
אני מסכים לכך שבמקרים קיצוניים, כמו מלחמה או מגיפה, נאלץ לעיתים משרד הביטחון להיכנס לנעליהם של משרדים אחרים שאינם מסוגלים לעמוד במשימותיהם. אך למרות היכולות המופלאות של משרד הביטחון במדינות דמוקרטיות, הוא אינו יכול לשמש כתחליף קבוע לשאר משרדי הממשלה. עדיין אנו מדינה עם צבא ולא צבא עם מדינה, שאותה הוא מנהל רק על פי צרכיו. ממשלה לא יכולה להיות מורכבת מראש ממשלה, שר ביטחון ושר אוצר בלבד.
מעבר לכך, אין זה נכון שהרגולטור שיפקח על התעשיות הביטחוניות יהיה משרד הביטחון, בשעה שהוא בעלים של רבות מהן ולקוח מרכזי של אחרות. הדבר עלול לגרום לניגוד עניינים. גורמים יודעי דבר סיפרו לי, שיש תעשיות ביטחוניות המתנהלות למופת מבחינת בטיחות בנפיצים. לעומתן יש גם קבוצת מפעלים, שאני מודאג מאוד לגבי רמת הבטיחות בהן, ולא אתפלא אם יתרחשו בהם תאונות נפיצים שייגרמו להרוגים, לפצועים ולנזק רב.
כאשר קראתי לתיקון חוק חומרי הנפץ, כיוונתי לתיקון שיביא לשיפור במצב הבטיחות בנפיצים. אני סבור שהצעת התיקון לחוק שהוגשה לכנסת היא מוטעית מיסודה, וטוב היה אם לא הייתה מוגשת כלל. אני קורא לחברי הכנסת להצביע נגד הצעת החוק במתכונתה הנוכחית.
ההיסטוריה חוזרת על עצמה, ואם הצעת החוק הזו, חלילה, תאושר, לא אתפלא אם אחרי הפיצוץ הגדול הבא באחד ממפעלי התעשיות הביטחוניות, שוב תקום וועדת חקירה. כנראה שבדומה לוועדת חורב, מסקנות ועדת החקירה יהיו שלמען שמירה על ביטחון הציבור ושמירה על איכות הסביבה, צריך שמערכי הרגולציה והרישוי של מפעלים ביטחוניים יהיו בידי גופים עצמאיים שאינם קשורים למפעלים ולגופים אינטרסנטיים המעוניינים בהפחתת הרגולציה המוטלת עליהם.
על ה"חיסכון" הכספי של הפחתת הרגולציה, תשלם מדינת ישראל בריבית דריבית. דוגמה לכך היא שכיום מדינת ישראל נאלצת לשאת בעלויות עתק של טיהור קרקעות במתחמי תע"ש בתל אביב, רמת השרון ונוף ים, שנגרמו בטרם הייתה החברה תחת פיקוח של המשרד להגנת הסביבה ומשרד הפנים, מתוך רצון לחסוך כסף בפינוי פסולת.
המחבר הוא מהנדס יועץ בתחום החומרים המסוכנים, חבר האיגוד הישראלי להנדסת בטיחות, מחבר ומתרגם ספרים ובהם "מדריך תגובות חירום בתקריות חומרים מסוכנים".
בכנסת עברה בקריאה ראשונה הצעה המבקשת לתקן את חוק חומרי הנפץ הקיים וקובעת כי שר הביטחון רשאי לפטור מפעלים ביטחוניים מהוראות החוק. דני קרוננברג מבהיר מדוע, בעיניו, מדובר בעניין בעייתי
BIGSTOCK/Copyright: Coral
החל בראשית חודש יולי פרסמתי סדרת מאמרי דעה, שבהם קראתי לתיקון חוק חומרי הנפץ המיושן של מדינת ישראל. ב-4 באוגוסט התרחש הפיצוץ האדיר שהחריב את נמל ביירות, וב-10 באוגוסט פורסם כי עברה בקריאה ראשונה בכנסת "הצעת חוק חומרי נפץ (תיקון מס' 5 והוראת שעה), התש"ף 2020". כאשר קראתי את הצעת החוק, חשכו עיני.
הצעת החוק קובעת, ששר הביטחון רשאי לפטור מפעלים ביטחוניים מהוראות חוק חומרי נפץ, כולן או חלקן, ובלבד שהודיע על כך בכתב לשר הפנים. עוד נקבע, כי שר הביטחון רשאי - בהתייעצות עם שר הפנים, שר העבודה והשר להגנת הסביבה - לקבוע בתקנות הוראות לעניין בטיחות, שיחולו על מפעלים ביטחוניים ובכלל זה הוראות לעניין ייצור, בחינה, ניסוי, אחסנה, והעברה ממקום למקום של חומרי נפץ.
אם לא הותקנו תקנות כאמור, יהיה שר הביטחון מוסמך - בהתייעצות עם השרים שצוינו לעיל - לתת באופן פרטני למפעל ביטחוני מסוים הוראות בטיחות, דוגמת הוראות מדריך הבטיחות או הוראות אחרות, אשר יחולו רק על המפעל הביטחוני שלו ניתנו. לשם ההדגשה: על פי הצעת החוק, שר הביטחון אמור להתייעץ עם שרי העבודה, הפנים והגנת הסביבה, אך לא צריך לקבל את הסכמתם, ולכן תהליך ההתייעצות הוא פורמלי בלבד, ושר הביטחון יכול להתעלם לחלוטין מהמלצות השרים, ועליו רק להודיע לשר הפנים מה בכוונתו לעשות.
מדובר, למעשה, בהצעת חוק עוקף רגולציה לגבי חומרי נפץ. על פי הצעת החוק הזו משרדי הפנים, העבודה והגנת הסביבה מוותרים, למעשה, על כל סמכויותיהם בתחום הרגולציה והפיקוח על מפעלים ביטחוניים. אם הצעת החוק השערורייתית הזו תתקבל בכנסת, הלכה למעשה יחדלו משרדי ממשלה אלו להיות בעלי סמכויות כלשהן כלפי מפעלים ביטחוניים, ויהפכו בעתם ליועצים של משרד הביטחון, שאת עצותיהם אין חובה לקבל.
לא מן הנמנע, שבעקבות כך יטענו אנשי משרד האוצר (בצדק) שאין צורך באנשי המקצוע שיטפלו בנושא הנפיצים במשרדי הממשלה, ובכללם אנשי מטה ואנשי מערכי הפיקוח, ולכן יש לפטרם על מנת לחסוך תקציב ולהשתמש ביועצים חיצוניים בעת הצורך. לו תתקבל הצעת החוק במתכונתה הנוכחית, תחום הבטיחות בנפיצים ייסוג למצב שהיה בישראל לפני כשלושים שנים.
בתחילת שנות ה-90 של המאה הקודמת התרחשה סידרת פיצוצי ענק במפעלי תע"ש שגרמה להרוגים, לנפגעים רבים ולנזקי עתק, גם מחוץ למפעלים בהם אירעו הפיצוצים. בעקבות כך הוקמה ועדת חורב, שהגישה המלצות לגבי שיפור הבטיחות בתעשייה הביטחונית. למעשה, באותה עת חלק ממפעלי התעשייה נהנו מ"פטוֹר" מצורך לעמוד בחלק ניכר מדרישות הרגולציה. בעקבות המלצת וועדת חורב, הוקם אגף רישוי מפעלים ביטחוניים במשרד הפנים, אשר מפקח על אותם מפעלים ונותן להם רישיונות עסק. בכך, מחליף האגף את הרשויות המקומיות הנעדרות את יכולות הפיקוח ומתן רישיונות העסק הנדרשים.
הליכי רישוי עסקים נועדו להגן על הסביבה ועל בריאות הציבור מהשפעות לא רצויות הנגרמות מחומרים מסוכנים. משרד הפנים אכן פיקח באופן יעיל על כך שהמפעלים הביטחוניים יעמדו בדרישות שונות, כגון אלה של הרשות הארצית לכבאות והצלה, וחייב מפעלים רבים לתקן ליקויים ולשפר את המצב. לרשותו עמד מנוף הלחץ, שפעילות ללא רישיון עסק הינה עבירה פלילית המסכנת הן את המפעל והן את מנהליו (באופן אישי).
לעומת ההתנהלות האקטיבית של משרד הפנים, ההתנהלות של משרד העבודה והמשרד להגנת הסביבה לגבי נפיצים מאופיינת בחוסר מעש רגולטורי ופיקוח רופף. שרת הגנת הסביבה ושר העבודה (השר האחראי על מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית) כנראה אינם מתווים מדיניות בנושא, וחזונם אינו ברור.
איש מהם לא הגיב על סדרת המאמרים הנוקבים שפרסמתי בנושא, ולא שמעתי התייחסות מצידם לגבי הפיצוץ בנמל ביירות והלקחים שיש להפיק ממנו וליישמם, המצויים בתחומי אחריותם. כולי תקווה שהשרים האחראיים על תחום הנפיצים יתעשתו ויוכיחו שיש להם עמדה בנושא כה חשוב, יודיעו לציבור מה המדיניות שלהם בנושא ולא יתעלמו מחובותיהם. אני חייב להודות, שאני מבין את התסכול שוודאי חשים אנשי משרד הביטחון שנואשו מאזלת היד ומהטיפול הכושל של משרד העבודה והמשרד להגנת הסביבה בתחום הנפיצים, ולכן מעוניינים בפתרון עצמאי עבור רישוי התעשיות הביטחוניות שבאחריותם.
אני מסכים לכך שבמקרים קיצוניים, כמו מלחמה או מגיפה, נאלץ לעיתים משרד הביטחון להיכנס לנעליהם של משרדים אחרים שאינם מסוגלים לעמוד במשימותיהם. אך למרות היכולות המופלאות של משרד הביטחון במדינות דמוקרטיות, הוא אינו יכול לשמש כתחליף קבוע לשאר משרדי הממשלה. עדיין אנו מדינה עם צבא ולא צבא עם מדינה, שאותה הוא מנהל רק על פי צרכיו. ממשלה לא יכולה להיות מורכבת מראש ממשלה, שר ביטחון ושר אוצר בלבד.
מעבר לכך, אין זה נכון שהרגולטור שיפקח על התעשיות הביטחוניות יהיה משרד הביטחון, בשעה שהוא בעלים של רבות מהן ולקוח מרכזי של אחרות. הדבר עלול לגרום לניגוד עניינים. גורמים יודעי דבר סיפרו לי, שיש תעשיות ביטחוניות המתנהלות למופת מבחינת בטיחות בנפיצים. לעומתן יש גם קבוצת מפעלים, שאני מודאג מאוד לגבי רמת הבטיחות בהן, ולא אתפלא אם יתרחשו בהם תאונות נפיצים שייגרמו להרוגים, לפצועים ולנזק רב.
כאשר קראתי לתיקון חוק חומרי הנפץ, כיוונתי לתיקון שיביא לשיפור במצב הבטיחות בנפיצים. אני סבור שהצעת התיקון לחוק שהוגשה לכנסת היא מוטעית מיסודה, וטוב היה אם לא הייתה מוגשת כלל. אני קורא לחברי הכנסת להצביע נגד הצעת החוק במתכונתה הנוכחית.
ההיסטוריה חוזרת על עצמה, ואם הצעת החוק הזו, חלילה, תאושר, לא אתפלא אם אחרי הפיצוץ הגדול הבא באחד ממפעלי התעשיות הביטחוניות, שוב תקום וועדת חקירה. כנראה שבדומה לוועדת חורב, מסקנות ועדת החקירה יהיו שלמען שמירה על ביטחון הציבור ושמירה על איכות הסביבה, צריך שמערכי הרגולציה והרישוי של מפעלים ביטחוניים יהיו בידי גופים עצמאיים שאינם קשורים למפעלים ולגופים אינטרסנטיים המעוניינים בהפחתת הרגולציה המוטלת עליהם.
על ה"חיסכון" הכספי של הפחתת הרגולציה, תשלם מדינת ישראל בריבית דריבית. דוגמה לכך היא שכיום מדינת ישראל נאלצת לשאת בעלויות עתק של טיהור קרקעות במתחמי תע"ש בתל אביב, רמת השרון ונוף ים, שנגרמו בטרם הייתה החברה תחת פיקוח של המשרד להגנת הסביבה ומשרד הפנים, מתוך רצון לחסוך כסף בפינוי פסולת.
המחבר הוא מהנדס יועץ בתחום החומרים המסוכנים, חבר האיגוד הישראלי להנדסת בטיחות, מחבר ומתרגם ספרים ובהם "מדריך תגובות חירום בתקריות חומרים מסוכנים".
