משבר הקורונה והתקווה להסדרת העורף הישראלי. דעה
משבר הקורונה יצר הזדמנות נדירה לתיקון חקיקה מסדירה לעורף הישראלי. ההשקה בין משבר מדינתי, הנהגה חדשה למדינה, למשרד הביטחון ולפיקוד העורף יכולה להביא להסדרה ברורה בחקיקה של תהליך קבלת החלטות מקצועי לטיפול בעורף במגיפה ומלחמה
עמי רוחקס דומבה
| 21/06/2020
מקור: פליקר צה"ל
הצימוד הכרונולוגי בין משבר הקורונה וחילופי גברי בצמרת צה"ל, משרד הביטחון, הממשלה והכנסת מעלה תקווה להסדרת העורף הישראלי בחקיקה חדשה. אזכיר כי ההחלטה על ביטול מחוזות רח"ל במשרד הביטחון על חשבון חיזוק פיקוד העורף בסוף 2019 יצרה א-סימטריה בין החקיקה הקיימת בתחום העורף (הג"א, פקודת העיריות ופקודת המשטרה) לבין המצב בשטח.
ההחלטה על ביטול מחוזות רח"ל הפכה את הרשות מגוף מנחה ומסנכרן באמצעות המחוזות, לגוף מנהלי ממליץ בלבד והעצימה שני גופים אחרים - פיקוד העורף והרשות המקומית. תפקיד רח"ל היה לסנכרן את משרדי הממשלה באמצעות מחוזות בשל הכשלים לנהל את העורף בלבנון השנייה. הרשות המקומית היא הגורם המנהל בפועל את השירותים לתושב, כאשר פיקוד העורף, המשטרה וגופי ביצוע נוספים מספקים לה שירותים. החקיקה הישראלית גם בנויה כך על מנת לספק לכל ארגון את התשתית החוקית לבצע את תפקידו, כאשר רח"ל מסנכרנת את כולם, כולל פעילות מל"ח ארצית.
פרשנות מורחבת
אבל מציאות חוקית לחוד, ומציאות ישראלית לחוד. בקורונה ראש הממשלה ושר הביטחון התחרו אחד בשני, ולכן ראש הממשלה לא הפעיל משק לשעת חירום כדי למנוע מרח"ל במשרד הביטחון לקחת פיקוד על המשבר. במקום זאת, רוה"מ החליט לנהל את המשבר לבדו באמצעות מל"ל ששימשה לצורך סנכרון בין רוה"מ למשרדי ממשלה. תפקידה של רח"ל כאמור בחוק.
הקורונה היא מקרה קל יחסית של ניהול עורף לעומת מלחמה. מדוע? מכיוון שצה"ל לא עסוק בלחימה, אז הוא יכול לתמוך את פיקוד העורף בפעולות חלוקת אוכל וניהול בתי מלון. בקורונה גם לא נפלו טילים כמו במלחמת לבנון. אמנם הייתה פאניקה בציבור מהוירוס, אך היא שונה מאירוע בו נופלים טילים, נהרסים בניינים, ישנם לכודים בהריסות, וכל זאת בזמן גיוס המוני ומיקוד במאמץ מלחמתי התקפי. מה יקרה אם מלחמה תתלכד עם מגיפה או שימוש בחל"כ? כנראה לא ניתן יהיה להעתיק את המודל שיושם בקורונה.
היות ויש יותר מלחמות ממגיפות בישראל, על הממשלה להתכונן למלחמה בבד בדד להפקת לקחים לגבי מגיפה. אפרופו מלחמה, בלבנון השניה חלק מהכשלים בתפקוד העורף היו קשורים למלחמות אגו בין הארגונים. משטרה, צה"ל, רשות מקומית, רח"ל. שאין גבולות גזרה ברורים בפועל (יש בחוק), מתחיל מגדל בבל והאזרחים הם אלו שמשלמים עליו.
חזרה להווה. במודל הקיים פיקוד העורף ספג את המחוזות של רח"ל ולמעשה מהווה דה-פקטו את הגורם העיקרי שאמור לתמוך את שירותי הרשות המקומית. זאת, כאשר בחקיקה המסדירה שלו הוא אמור לטפל אך ורק בפעולות התגוננות אזרחית. את השירותים אמורה לתמוך רשות אזרחית - להלן רח"ל. אם רוצים שפיקוד העורף ימלא את מקומה של רח"ל, יש להסדיר את החקיקה.
מאידך, הנהלת משרד הביטחון התחלפה, ומחפשת ראש רח"ל חדש. אם רוצים אדם בשיעור קומה, ייתכן ויצטרכו להחזיר את הגלגל לאחור ולהחזיר את מחוזות רח"ל. איזה ראש רח"ל ירצה לקחת פיקוד על גוף עוצמתי כזה ללא מחוזות כאשר במציאות פיקוד העורף עושה הכל?
גם הנהלת פיקוד העורף התחלפה, והשאלה האם הפיקוד הבכיר ירצה לדחוף להסדרה חוקית של פעולתו או שהוא ירכב על השטח האפור הקיים המאפשר לו פרשנות מרחיבה של חוק הג"א. לרוב, הדינמיקה של פיקודים בצה"ל הם להתרחב - לא להצטמצם. לאור הלחץ הפיננסי של צה"ל בשל משבר הקורונה והמאבקים על תר"ש תנופה, בספק אם הרמטכ"ל רוצה להסדיר פיקוד כה רלוונטי לתקופה זו במהלך שיכול להצר את מידותיו. בסופו של יום, המידות קובעות את התקציב.
משרד להגנת המולדת
בזווית המשרד לביטחון פנים, האחראי על המשטרה ועל שירותי הצלה נוספים כמו כב"ה, עולה השאלה כמה שיניים הוא רוצה בעורף. המשטרה, כמו פיקוד העורף, הייתה מתוחה לקצה במשבר הקורונה, אך הוכיחה כי אין גוף אחר שמסוגל לשמר ביטחון אזרחי בכל תחומי המדינה. למרות הביקורת הציבורית בימי הסגר הקשים, סך הכל הראו מחקרים שונים בארץ כי המותג של המשטרה פרח בקורונה. תחת המשרד לביטחון פנים יושבת הצעה די ישנה להפוך אותו למשרד להגנת המולדת.
משרד כזה, אם יקום, יקפל לתוכו את כל שירותי ההצלה במדינה, כולל פיקוד העורף שיעבור מצה"ל למשרד או לרשות אזרחית שתפעל תחת המשרד. בהיבט מבצעי, משרד כזה יוכל לנהל מצבי חירום בצורה מתוכללת, טובה יותר מהמצב הנוכחי שבו ישנם מאבקי כוחות בין הגופים. מערכת שו"ב ותקשורת אחודה לעורף לבדן יעלו את היעילות הכוללת של מערך העורף במדינה. עם זאת, משבר הקורונה הראה כי יותר זול להשתמש בצה"ל מאשר לשלם משכורות לאזרחים, ולכן בספק רב אם ישנה תשתית כלכלית שתצדיק בעת משבר זו מהלך כזה.
אלו הנסמכים על השיקול הכלכלי לבדו צריכים לזכור, כאמור לעיל, שבמקרה של מלחמה, לאו דווקא צה"ל יהיה שם בשביל הרשויות המקומיות. כאשר הקשב של צמרת הצבא יהיה בניהול המערכה, תלונות על מים, אוכל, רפואה או ביוב לתושבים לא יעניינו אף אחד בקרייה. ואל תרימו גבה, בכל המבצעים הצבאיים האחרונים זה היה המצב. משבר הקורונה אינו משקף את המציאות בעורף בעת מלחמה. לעומת זאת, רשות או משרד אזרחי, יכול לתכנן את כוח האדם כך שבעת מלחמה הוא עדיין יהיה עם קשב מירבי לרשויות המקומיות.
הרשות המקומית היא העיקר
בכל משוואת העורף החוליה הכי חשובה וחזקה היא הרשות המקומית. לא סתם היא מוגדרת כחלק ממערך המל"ח של ישראל. ראש הרשות במצב חירום הוא הגורם הכי חזק בניהול הרשות שלו. כל שירותי הביטחון וההצלה מספקים לו שירותים וכפופים להחלטות שלו (מלבד מצב חריג שבו הממשלה מכריזה על שטח אזרחי כשטח צבאי ואז צה"ל מקבל את המנדט). הרשות המקומית פועלת תחת משרד הפנים, שעד היום היה ברקע באירועי חירום.
עם זאת, בימים האחרונים הקים שר הפנים ועדת שרים חדשה לענייני פנים, תכנון ושלטון מקומי. בוועדה יהיו חברים גם שר האוצר, שר הבינוי והשיכון, השר להגנת הסביבה, שרת התחבורה ועוד. בין המוזמנים הקבועים לוועדה: מנכ"ל משרד הפנים, מנכ"ל משרד רה"מ, מנכ"ל מינהל התכנון במשרד הפנים ועוד. מדובר בבשורה משמחת, ככל הנראה לאור לקחי הקורונה, שאמורה לחזק את החוליה של הרשות המקומית גם באירועי חירום.
הרשות המקומית עובדת תחת פקודת העיריות שמגדירה גם התנהלות במצבי חירום כמו מלחמה או מגיפה. על הכנת הרשויות המקומיות לחירום ולמצבי הגדרת מל"ח הייתה אחראית רח"ל. כעת, עושה זאת צה"ל. מה הקשר בין הצבא לבין ניהול עיר במרחב האזרחי של ישראל? זו בדיוק השאלה והבעיה בפרשנות מרחיבה של חוק הג"א. את ראשי הרשויות צריכים לתמוך אנשי מקצוע מתחומי הניהול האזרחיים והמוניציפלים. איך אמר לי פעם מישהו בכיר ברח"ל: "מל"ח זה מקצוע לכל החיים. לא קורס שלומדים בצבא."
לסיכום, משבר הקורונה יצר הזדמנות נדירה המצליבה בין משבר מדינתי, הנהגה חדשה למדינה, הנהגה חדשה למשרד הביטחון, לפיקוד העורף, ומספיק מחקרים והיסטוריה על הכשלים של העורף הישראלי. צמידות נדירה זו היא הזדמנות ליצור בישראל מערך עורף יעיל יותר ומותאם גם לאירועי מלחמה, מגיפה ואירוע משולב. הליך המוסדר בחקיקה ברורה ימנע מחד משחקי אגו בין הגופים, ומאידך יגדיר תהליך קבלת החלטות מקצועי לטיפול בעורף שאינו מושפע ממניפולציות פוליטיות עיתיות.
משבר הקורונה יצר הזדמנות נדירה לתיקון חקיקה מסדירה לעורף הישראלי. ההשקה בין משבר מדינתי, הנהגה חדשה למדינה, למשרד הביטחון ולפיקוד העורף יכולה להביא להסדרה ברורה בחקיקה של תהליך קבלת החלטות מקצועי לטיפול בעורף במגיפה ומלחמה
מקור: פליקר צה"ל
הצימוד הכרונולוגי בין משבר הקורונה וחילופי גברי בצמרת צה"ל, משרד הביטחון, הממשלה והכנסת מעלה תקווה להסדרת העורף הישראלי בחקיקה חדשה. אזכיר כי ההחלטה על ביטול מחוזות רח"ל במשרד הביטחון על חשבון חיזוק פיקוד העורף בסוף 2019 יצרה א-סימטריה בין החקיקה הקיימת בתחום העורף (הג"א, פקודת העיריות ופקודת המשטרה) לבין המצב בשטח.
ההחלטה על ביטול מחוזות רח"ל הפכה את הרשות מגוף מנחה ומסנכרן באמצעות המחוזות, לגוף מנהלי ממליץ בלבד והעצימה שני גופים אחרים - פיקוד העורף והרשות המקומית. תפקיד רח"ל היה לסנכרן את משרדי הממשלה באמצעות מחוזות בשל הכשלים לנהל את העורף בלבנון השנייה. הרשות המקומית היא הגורם המנהל בפועל את השירותים לתושב, כאשר פיקוד העורף, המשטרה וגופי ביצוע נוספים מספקים לה שירותים. החקיקה הישראלית גם בנויה כך על מנת לספק לכל ארגון את התשתית החוקית לבצע את תפקידו, כאשר רח"ל מסנכרנת את כולם, כולל פעילות מל"ח ארצית.
פרשנות מורחבת
אבל מציאות חוקית לחוד, ומציאות ישראלית לחוד. בקורונה ראש הממשלה ושר הביטחון התחרו אחד בשני, ולכן ראש הממשלה לא הפעיל משק לשעת חירום כדי למנוע מרח"ל במשרד הביטחון לקחת פיקוד על המשבר. במקום זאת, רוה"מ החליט לנהל את המשבר לבדו באמצעות מל"ל ששימשה לצורך סנכרון בין רוה"מ למשרדי ממשלה. תפקידה של רח"ל כאמור בחוק.
הקורונה היא מקרה קל יחסית של ניהול עורף לעומת מלחמה. מדוע? מכיוון שצה"ל לא עסוק בלחימה, אז הוא יכול לתמוך את פיקוד העורף בפעולות חלוקת אוכל וניהול בתי מלון. בקורונה גם לא נפלו טילים כמו במלחמת לבנון. אמנם הייתה פאניקה בציבור מהוירוס, אך היא שונה מאירוע בו נופלים טילים, נהרסים בניינים, ישנם לכודים בהריסות, וכל זאת בזמן גיוס המוני ומיקוד במאמץ מלחמתי התקפי. מה יקרה אם מלחמה תתלכד עם מגיפה או שימוש בחל"כ? כנראה לא ניתן יהיה להעתיק את המודל שיושם בקורונה.
היות ויש יותר מלחמות ממגיפות בישראל, על הממשלה להתכונן למלחמה בבד בדד להפקת לקחים לגבי מגיפה. אפרופו מלחמה, בלבנון השניה חלק מהכשלים בתפקוד העורף היו קשורים למלחמות אגו בין הארגונים. משטרה, צה"ל, רשות מקומית, רח"ל. שאין גבולות גזרה ברורים בפועל (יש בחוק), מתחיל מגדל בבל והאזרחים הם אלו שמשלמים עליו.
חזרה להווה. במודל הקיים פיקוד העורף ספג את המחוזות של רח"ל ולמעשה מהווה דה-פקטו את הגורם העיקרי שאמור לתמוך את שירותי הרשות המקומית. זאת, כאשר בחקיקה המסדירה שלו הוא אמור לטפל אך ורק בפעולות התגוננות אזרחית. את השירותים אמורה לתמוך רשות אזרחית - להלן רח"ל. אם רוצים שפיקוד העורף ימלא את מקומה של רח"ל, יש להסדיר את החקיקה.
מאידך, הנהלת משרד הביטחון התחלפה, ומחפשת ראש רח"ל חדש. אם רוצים אדם בשיעור קומה, ייתכן ויצטרכו להחזיר את הגלגל לאחור ולהחזיר את מחוזות רח"ל. איזה ראש רח"ל ירצה לקחת פיקוד על גוף עוצמתי כזה ללא מחוזות כאשר במציאות פיקוד העורף עושה הכל?
גם הנהלת פיקוד העורף התחלפה, והשאלה האם הפיקוד הבכיר ירצה לדחוף להסדרה חוקית של פעולתו או שהוא ירכב על השטח האפור הקיים המאפשר לו פרשנות מרחיבה של חוק הג"א. לרוב, הדינמיקה של פיקודים בצה"ל הם להתרחב - לא להצטמצם. לאור הלחץ הפיננסי של צה"ל בשל משבר הקורונה והמאבקים על תר"ש תנופה, בספק אם הרמטכ"ל רוצה להסדיר פיקוד כה רלוונטי לתקופה זו במהלך שיכול להצר את מידותיו. בסופו של יום, המידות קובעות את התקציב.
משרד להגנת המולדת
בזווית המשרד לביטחון פנים, האחראי על המשטרה ועל שירותי הצלה נוספים כמו כב"ה, עולה השאלה כמה שיניים הוא רוצה בעורף. המשטרה, כמו פיקוד העורף, הייתה מתוחה לקצה במשבר הקורונה, אך הוכיחה כי אין גוף אחר שמסוגל לשמר ביטחון אזרחי בכל תחומי המדינה. למרות הביקורת הציבורית בימי הסגר הקשים, סך הכל הראו מחקרים שונים בארץ כי המותג של המשטרה פרח בקורונה. תחת המשרד לביטחון פנים יושבת הצעה די ישנה להפוך אותו למשרד להגנת המולדת.
משרד כזה, אם יקום, יקפל לתוכו את כל שירותי ההצלה במדינה, כולל פיקוד העורף שיעבור מצה"ל למשרד או לרשות אזרחית שתפעל תחת המשרד. בהיבט מבצעי, משרד כזה יוכל לנהל מצבי חירום בצורה מתוכללת, טובה יותר מהמצב הנוכחי שבו ישנם מאבקי כוחות בין הגופים. מערכת שו"ב ותקשורת אחודה לעורף לבדן יעלו את היעילות הכוללת של מערך העורף במדינה. עם זאת, משבר הקורונה הראה כי יותר זול להשתמש בצה"ל מאשר לשלם משכורות לאזרחים, ולכן בספק רב אם ישנה תשתית כלכלית שתצדיק בעת משבר זו מהלך כזה.
אלו הנסמכים על השיקול הכלכלי לבדו צריכים לזכור, כאמור לעיל, שבמקרה של מלחמה, לאו דווקא צה"ל יהיה שם בשביל הרשויות המקומיות. כאשר הקשב של צמרת הצבא יהיה בניהול המערכה, תלונות על מים, אוכל, רפואה או ביוב לתושבים לא יעניינו אף אחד בקרייה. ואל תרימו גבה, בכל המבצעים הצבאיים האחרונים זה היה המצב. משבר הקורונה אינו משקף את המציאות בעורף בעת מלחמה. לעומת זאת, רשות או משרד אזרחי, יכול לתכנן את כוח האדם כך שבעת מלחמה הוא עדיין יהיה עם קשב מירבי לרשויות המקומיות.
הרשות המקומית היא העיקר
בכל משוואת העורף החוליה הכי חשובה וחזקה היא הרשות המקומית. לא סתם היא מוגדרת כחלק ממערך המל"ח של ישראל. ראש הרשות במצב חירום הוא הגורם הכי חזק בניהול הרשות שלו. כל שירותי הביטחון וההצלה מספקים לו שירותים וכפופים להחלטות שלו (מלבד מצב חריג שבו הממשלה מכריזה על שטח אזרחי כשטח צבאי ואז צה"ל מקבל את המנדט). הרשות המקומית פועלת תחת משרד הפנים, שעד היום היה ברקע באירועי חירום.
עם זאת, בימים האחרונים הקים שר הפנים ועדת שרים חדשה לענייני פנים, תכנון ושלטון מקומי. בוועדה יהיו חברים גם שר האוצר, שר הבינוי והשיכון, השר להגנת הסביבה, שרת התחבורה ועוד. בין המוזמנים הקבועים לוועדה: מנכ"ל משרד הפנים, מנכ"ל משרד רה"מ, מנכ"ל מינהל התכנון במשרד הפנים ועוד. מדובר בבשורה משמחת, ככל הנראה לאור לקחי הקורונה, שאמורה לחזק את החוליה של הרשות המקומית גם באירועי חירום.
הרשות המקומית עובדת תחת פקודת העיריות שמגדירה גם התנהלות במצבי חירום כמו מלחמה או מגיפה. על הכנת הרשויות המקומיות לחירום ולמצבי הגדרת מל"ח הייתה אחראית רח"ל. כעת, עושה זאת צה"ל. מה הקשר בין הצבא לבין ניהול עיר במרחב האזרחי של ישראל? זו בדיוק השאלה והבעיה בפרשנות מרחיבה של חוק הג"א. את ראשי הרשויות צריכים לתמוך אנשי מקצוע מתחומי הניהול האזרחיים והמוניציפלים. איך אמר לי פעם מישהו בכיר ברח"ל: "מל"ח זה מקצוע לכל החיים. לא קורס שלומדים בצבא."
לסיכום, משבר הקורונה יצר הזדמנות נדירה המצליבה בין משבר מדינתי, הנהגה חדשה למדינה, הנהגה חדשה למשרד הביטחון, לפיקוד העורף, ומספיק מחקרים והיסטוריה על הכשלים של העורף הישראלי. צמידות נדירה זו היא הזדמנות ליצור בישראל מערך עורף יעיל יותר ומותאם גם לאירועי מלחמה, מגיפה ואירוע משולב. הליך המוסדר בחקיקה ברורה ימנע מחד משחקי אגו בין הגופים, ומאידך יגדיר תהליך קבלת החלטות מקצועי לטיפול בעורף שאינו מושפע ממניפולציות פוליטיות עיתיות.
