המלך אינו טועה: העדר אכיפה רגולטורית על גופים ממשלתיים מוביל לאסונות 

דין אחד לכל הארגונים מחוללי הסיכונים, יביא לשיפור משמעותי באיכות חיינו, בבריאותנו, בביטחוננו ובהגנה על הסביבה, מסביר אל"מ (מיל.) אבי רונן במאמר דעה
 

bigstockphoto

בימים אלה, עולה בעוצמה רבה תביעה פומבית ל"דין אחד לכולם" - לשוויון בפני החוק ולאכיפה שוויונית. ואכן, במבחן הסיכון לפגיעה בציבור ובסביבה, אין הבדל עקרוני בין מי שפטור מלקיים את הוראות החוק או חלקן, לבין מי שעובר עליהן ולא מתקיימת לגביו אכיפה. 

"כלל התנהגות מחייב"

פגיעה בציבור יכולה להיגרם כתוצאה מנגיף הקורונה, שחיתות, זיהום מי תהום, מי ים, דלקים, פסולת חומרים מסוכנים, או מעיסוק בכימיקלים רעילים ובחומרי נפץ (נפיצים). בעיקר כאשר אין מניעה של הסיכונים, ברמה הנדרשת בהוראות הרגולציה. 

"רגולציה", לפי החלטת ממשלת ישראל מס' 4398 מיום 23.12.2018: "כלל התנהגות מחייב, במסגרת פעילות כלכלית או חברתית, שהוא בעל אופי כללי (כגון חוק, תקנה, חוזר, נוהל או הנחיה, לרבות כאלה המקבלים תוקף מחייב בעת הכללתם כתנאים ברשיונות או בהיתרים וכיוצ"ב), שהוא בר אכיפה על ידי רשות מנהלית מוסמכת לפי דין". 

הרגולציה, אם כן, היא "כלל התנהגות מחייב", שנכתב כדי להגן עלינו מסיכונים, וגם ההפך נכון - ארגונים מחוללי סיכון שאינם מקיימים את כלל ההתנהגות המחייב ואינם מקיימים את הוראות הרגולציה מפני שהם פטורים ממנה או מפני שהמדינה אינה אוכפת אותה בהם, פוגעים, בסופו של דבר, בבריאותנו ובביטחוננו האישי, הכלכלי, הסביבתי והלאומי. 

"רגולציה נכתבת בדם" - בעקבות אירועים קשים. לכן, פערים בהחלת הרגולציה, כמו באכיפתה, מהווים התעלמות מסיכונים ידועים ומביאים שוב ושוב לאסונות. לרוב מוסחת דעת הציבור והתקשורת מעוצמת האסון ומהפגיעה המצטברת העצומה בהיקפה בבריאותנו ובאיכות חיינו. אסונות אינם מתרחשים בבת אחת, הם הולכים ונבנים, עד התפרצותם. אחרי זמן קצר שבו האחראים לכך "מורידים פרופיל", הציבור והכתבים "עוברים לנושא הבא". ואז, נמשכת "הזחילה" לאסון הבא.

במדינת ישראל קיימות הוראות רגולציה מתקדמות שמטרתן להגן עלינו, על הסביבה ועל ערכים נוספים. דוגמאות: חוק אויר נקי, חוק החומרים המסוכנים, חוק שירותי הובלה, פקודת הבטיחות בעבודה, חוק ארגון הפיקוח על העבודה, חוק הרשות הלאומית לכבאות והצלה, חוק רישוי עסקים, חוק התכנון והבנייה, חוק ההתגוננות האזרחית, פקודת בריאות העם, חוקים כלכליים, חוק העונשין ועוד.

הממשלה פוטרת את עצמה

חובת האכיפה מוטלת על משרדי הממשלה ועל השלטון המקומי. בכלל זה, הנבחרים העומדים בראשם, המנגנון המשפטי, מבקרי הפנים ושומרי הסף העוסקים בפיקוח, תמיכה, הנחייה, הכשרה, תקינה והסמכה, שמטרתם להבטיח את העמידה בהוראות הללו בשטח. חובת העמידה בחוק מוטלת על בעלי ומנהלי הגופים מחוללי הסיכון – מפעלים, עסקים וארגונים אחרים. 

רוח החוק שוויונית, אינה מבחינה בין פעילות למטרת רווח או פעילות שאינה כזו, היא אינה מבחינה בין מיקומים גיאוגרפיים שונים, בין מגזרים שונים וכיו"ב. אך החוק השוויוני אינו חל ואינו נאכף על כולם. הממשלה - הנהלת המדינה, פוטרת את עצמה ואת ארגוניה מהוראות החוק ומפיקוח חיצוני, כ"ברירת מחדל". 

זאת, מכוח סעיף שקבע שלטון המנדט הבריטי בשנת 1925 ב"פקודת הפירושים" שנועדה לשמר את כוחו של הכתר הבריטי כנגד היישוב היהודי. כיום, כתוב בסעיף 42 ל"פקודת הפרשנות": "זכויות המדינה שמורות – אין חיקוק בא לגרוע מכל זכות של המדינה, או להטיל עליה חובה, אלא אם נאמר בו במפורש". 

נתאר לעצמנו ארגון גדול (שאינו "מבצעי"), שעוסק באחסון, תחזוקה, או ייצור של חומרים מסוכנים או אמצעי לחימה, או אמצעים רפואיים או אמצעים אחרים החשובים למדינה. בראש הארגון עומדים אנשים טובים ומנוסים, ערכיים ונחושים למלא את משימתם. הארגון רוכש מספקים רבים, שירותים וחומרים, כולל חומרים מסוכנים.הארגון "שלנו" פטור מהרגולציה הכתובה ואינו נמצא תחת פיקוח חיצוני. הנהלת הארגון מקיימת רגולציה עצמית בלבד, אותה היא כותבת ואוכפת כמיטב יכולתה והבנתה, בסדר עדיפות הנקבע על ידה. 

הארגון דורש מעצמו ומספקיו איכות, זמני הספקה ומחיר (בלבד). בכך, מתרחב מעגל הפעילות המסוכנת שמחוץ לחוק, גם לספקים בסקטור הפרטי ולספקים שלהם. בין הספקים, למשל, קבוצות העוסקות בייצור או תחזוקה, המשתמשות בחומרים ותהליכים מזהמים שנקבעו לגביהם הוראות בחוק. הספקים אינם פטורים מהרגולציה והחוק, אך נוצר עבורם מסתור גלוי או סמוי, המאפשר ואף מעודד התעלמות נוחה מרגולציה. כך נוצר יתרון תקציבי לארגון ויתרון תחרותי לספק – המוצר עולה פחות כסף.  

עכשו, ניקח את הארגון ומעגלי האספקה שלו, ונכפיל אותם ב-5? 10? 50? יותר? הבנתם. מדובר בארגונים המופעלים ישירות על ידי המדינה, כמו גופים יצרניים ולוגיסטיים של צה"ל, או "יחידות סמך". כמו שהייתה התעשייה הצבאית, כאשר גרמה בשנים 1975, 1979, 1992, אסונות כבדים בנפש וברכוש עד שהפכה לחברה ממשלתית ב-1990 והחוק הוחל עליה ב-1994.

הסתרת דו"ח סקר זיהומי הקרקע

דוגמאות נוספות מפורטות בדוחות מבקר המדינה, כמו דוח 64ב, המתאר זיהום קרקע במחנה של חיל האוויר, והסתרת דו"ח סקר זיהומי הקרקע על ידי משרד הביטחון. בנוסף, מדובר בארגונים שיש לגביהם חוק מיוחד, כמו קצא"א. בשנת 2014, בפרויקט של חברת קצא"א, נפרץ צינור נפט ליד באר אורה וכ-5,000 מטרים מעוקבים של נפט נשפכו לשמורת עברונה. 

בדו"ח ממשלתי שפורסם בשנת 2015, פורט כי בתקופה שבין השנים 1974-2014 נשפכו ונספגו בקרקע באירועים דומים כ-73,000 מטרים מעוקבים של דלקים (73 מיליון ליטרים), כתוצאה מפעילות גופים ספורים, בעיקר קצא"א וצה"ל, שרגולציה לא חלה עליהם או שלא נאכפה. כאמור, מדובר גם בספקים פרטיים, שהרגולציה חלה עליהם, אך אינה נאכפת כאשר הם פועלים בתוך מתקן ממשלתי או יחידת סמך, או עבורם. 

באותו אופן, יכול הארגון הפטור, למכור שירותי אחסון "נטולי רגולציה", לארגונים שאינם פטורים, בפרט כשמדובר בחומרים מסוכנים, כולל חומרי נפץ. נתבונן בחוק רישוי עסקים, אשר מתכלל את הרגולציה העיקרית בתחומי הסביבה, הכבאות, הבטיחות, הבריאות ועוד. החוק מופעל על ידי "רשויות הרישוי" שהן בדרך כלל הרשויות המקומיות והוא מחייב את הרגולטור לממש את סמכותו המקצועית להפחתת הסיכון לציבור ולסביבה. משרד הפנים אחראי לחוק זה, אשר מדגיש ומצביע על אחריות מנהלי ובעלי ארגונים למניעת הסיכונים שהארגון מחולל, כולל הגדרת רמות ענישה.

אחריות משרדי הממשלה (כמו המשרד להגנת הסביבה) והשלטון המקומי, הרגולטורים, שמשימתם להגן עלינו מהסיכונים. חובת תיעוד ("אישור") - כל רגולטור נדרש, באופן תקופתי, לחתום כי הוא מאשר (או אינו מאשר) את עמידת העסק בחוק ובהוראות הרגולטור. שוויון בפני החוק ושקיפות – תקנות והוראות אחידות, שיש לפרסמן לציבור ולהבטיח עמידה בהן. חוק זה מעמיד מנגנון המסדיר פיקוח מאובטח ואכיפת הרגולציה על פעילות רגישה של חברות העוסקות במרכיבי הביטחון הלאומי (בסעיף 28ג ובפרק ב' לחוק). 

כך, פועלת במשרד הפנים "הרשות לרישוי מפעלים ביטחוניים", האוכפת, כבר כ-20 שנה, את הרגולציה על מפעלים בעלי רגישות ביטחונית, כמו רפאל, תעשייה אווירית, אלביט וגופי התעשייה הצבאית לשעבר. זאת, ללא פגיעה בביטחון ותחת בקרה מקצועית על רמת סווג ביטחוני גבוהה. מצב זה מקנה סוג של "קבוצת ביקורת" להבנת היכולת החשובה הטמונה בחוק.

פגיעה בעקרון השוויון בפני החוק

אבל, חוק רישוי עסקים אינו חל על המדינה עצמה, על פעילותה ביחידות סמך ובארגוניה ועל גופים נוספים. לכן, גם אם חקיקה מקצועית (סביבתית, למשל) חלה על המדינה, נשחקת אכיפתה. שכן גורמי הפיקוח המקצועיים נאלצים להתמודד כעניין יומיומי במשרדי ממשלה בעלי עניין, המעמידים מסכי הגנה ודורשים אינסוף אישורים מיוחדים.

התנגדות ישירה ומתועדת של היועץ המשפטי לממשלה לאכיפה משפטית כנגד גופים ממשלתיים, המתבטאת בנוהלים ברורים שכתב היועץ המשפטי לממשלה במשותף עם רשות החברות הממשלתיות על "יישוב סכסוכים עם גופים ציבוריים וחברות ממשלתיות". בנוהלים שפורסמו, ממליץ היועץ המשפטי "להימנע מהיתדיינות  בבית משפט" ומתווה דרך ל"יישוב הסכסוך... ואם לא נמצאה הדרך... להגיש תביעה לאחר הודעה לרשות החברות הממשלתיות". 

בכנסת ה-19 (2013), כמו בכנסת ה-20 (18 למאי 2015), הוגשה לכנסת "הצעת חוק הפרשנות (תיקון – תחולת חיקוק על המדינה)" – הצעה לביטול סעיף 42 - הפטור מהחוק ב"פקודת הפרשנות", ולהוספת סעיף בחוק הפרשנות האומר כי "דין המדינה ככל אדם". 

בדברי ההסבר להצעה, נאמר כי "מטרתה של הצעת חוק זו לתקן עיוות משפטי רב שנים אשר זכה לביקורת קשה בפסיקת בית המשפט העליון ובספרות המשפטית, הנוגע לתחולת הוראות הדין על המדינה. עד היום נהנית המדינה מפריבילגיה בלתי ראויה שלפיה, הוראות חיקוק אינן חלות עליה אלא אם כן נאמר הדבר במפורש באותה חקיקה. 

פרופ' אהרון ברק ציין כי סעיף 42 פסול ומנוגד לעיקרון שלטון החוק ולעקרון השוויון בפני החוק. (א' ברק, "שלטון החוק" קובץ הרצאות בימי העיון לשופטים, תשל"ו (ש' שיטרית עורך– תשל"ז–1977). "...הסעיף נוצר בפקודה מנדטורית משנת 1925, מתוקף הכלל האנגלי:"The King can do no wrong". המחוקק המנדטורי הכניס את הכלל כתיקון לפקודת הפירושים, כדי להקשות באמצעי חקיקה שונים על תושבי הארץ, במטרה לשמור על משטרו בתקופת הסכסוך היהודי-אנגלי שהיה באותן שנים בארץ ישראל.

הוראת סעיף 42 הינה הוראה ארכאית, שמקורה בשיטת משפט זרה, שאינה קיימת עוד בשיטת המשפט הישראלי." עיון בדו"חות העוסקים בתאונות קשות ואסונות בחומרים מסוכנים ונפיצים ברחבי העולם, מראה שחלק ניכר ממחוללי האסונות הם גופים המופעלים ישירות על ידי השלטון או שלא נאכפה עליהם רגולציה.

דין אחד לכל הארגונים מחוללי הסיכונים, יביא לשיפור משמעותי באיכות חיינו, בבריאותנו, בביטחוננו ובהגנה על הסביבה. מצד שני, הדוגמה האישית תקל על הרגולטורים לזהות ולצמצם רגולציה שיש בה "גזירות שהציבור אינו יכול לעמוד בהן". 

אבי רונן, אל"מ (מיל),  שימש בין השנים 2001-2017 כמנהל היחידה לרישוי מפעלים ביטחוניים במשרד הפנים. לפני כן שירת כמנהל פרויקט בתעשייה ביטחונית , נספח צבאי באירופה ובמגוון תפקידי לחימה, פיקוד ומטה בצה"ל.