דעה: אין סמכות בלי אחריות לגבי נפיצים

הפיצוץ האדיר שהחריב את נמל ביירות העלה לדיון את נושא האחראים לאסון, ואת השאלה מי ייקח אחריות ציבורית, אזרחית ופלילית במקרה דומה, אם יתרחש חלילה בישראל. דני קרוננברג מחווה את דעתו

צילום: BIGSTOCK/Copyright: deserttrends

אחד השיעורים הראשונים בקורס קצינים מלמד, כי אין סמכות ללא אחריות הנלווית לה. 

לאחר הפיצוץ בנמל ביירות, נשמעו בלבנון קריאות להעמיד לדין את האחראים לאסון, והיו אף כאלו שקראו לגזור עונש מוות על האחראים. נושא האחראים לאסון בנמל ביירות הוא מורכב במיוחד כי בעלי המטען של האמוניום החנקתי פשטו את הרגל, והנהלת נמל ביירות צייתה לצווי בית משפט. בעקבות האסון, נשאלו שאלות לגבי אחריות במקרה דומה, אם חלילה יתרחש בישראל.  על מנת להבין את המצב, פניתי לעורך הדין ורואה החשבון גדי שילדן, אשר העוסק בדיני נזיקין ואחריות תאגידית.

מאמר זה הינו סיכום קצר שהכנתי בעקבות שיחה חברית איתו, ואינו מתיימר להיות חוות דעת משפטית, כי אם מאמר שנועד להציג את הנושא לציבור הרחב, באופן כללי ומבלי להיכנס לפרטים ודקויות.

תרחיש הייחוס שהתייחסתי אליו הינו פיצוץ תאונתי (לא חבלני) במחסן השייך לחברה בע"מ, שבו אוחסנה כמות גדולה של אמוניום חנקתי.  על פי התרחיש, הפיצוץ גרם נפגעים רבים ונזקי עתק, שערכם עולה בהרבה על פוליסת הביטוח וכל נכסיה של אותה חברה.  על מנת לפשט את הניתוח התעלמתי לחלוטין מנושא הביטוח, ואני מתעלם גם ממצבם הרכושי של אלה שיימצאו אחראים למחדלים ולתוצאות האסון בתרחיש. אני מבקש, במאמר זה, להתמקד באחראים.

המצב החוקי הקיים בישראל לגבי מחסנים המכילים אמוניום חנקתי:

על פי תקנות חומרי נפץ יש לשמור מרחק הפרדה של 25 מטרים בלבד (!) מבניינים סמוכים, ובתרחיש שניתחנו הנחנו שהמחסן עמד בדרישה זו (ועמד גם בכל הדרישות האחרות של תקנות חומרי הנפץ). לצורך קבלת רישיון עסק יש צורך בקבלת אישור של המשרד להגנת הסביבה, שנדרשים בו תנאים נוספים ובהם הגבלת כמות אמוניום חנקתי במערום ל-500 טון, ושמירת מרחק הפרדה נדרש מ"רצפטור ציבורי" (אך, בניגוד לנדרש במדינות אחרות, אין חובה לשמור מרחק הפרדה ממפעלים אחרים).  יש לציין כי תנאים אלו מופיעים במסמך שלא ידוע מעמדו המשפטי, אך לצורך הניתוח נניח שהמסמך מחייב מבחינה חוקית.

לגבי מקרה כזה קיימים שלושה סוגי אחריות עיקריים: אחריות ציבורית, אחריות אזרחית (מי ישלם על הנזק שנגרם באירוע), ואחריות פלילית (שעל פיה המדינה תובעת גופים ונושאי מישרה בהם, שהפרו חוק).

האחריות הציבורית במקרה של תרחיש מסוג "אסון ביירות"

אחריות ציבורית מתייחסת בעיקר לאחריות מיניסטריאלית, שהינה האחריות של שר בממשלה על כל הנעשה במשרד עליו הוא מופקד - בין אם מדובר במעשיו ובמחדליו שלו עצמו כשר, ובין אם במעשיהם ובמחדליהם של העובדים הכפופים לו.  אחריות מיניסטריאלית מתייחסת גם לעומדים בראש ארגונים, כגון ראשי מינהל הבטיחות והגהות במשרד העבודה.

קביעת מדיניות, המעוגנת בתקנות ובחוקים, הינה לרוב בסמכותה של הממשלה ו/או הכנסת, ורק לעיתים נדירות ניתן לתקוף את המדיניות בבתי משפט (לדוגמה כאשר המדיניות מנוגדת לחוקים אחרים ובעיקר לחוקי יסוד). לעיתים המדיניות עלולה להיות מנוגדת למקובל בעולם ולהיגיון (לדוגמה: מרחקי הביטחון שכיום יש לשמור בישראל ממחסנים שיש בהם כמויות גדולות של אמוניום חנקתי).

ואולם אם המדיניות התגלתה ככישלון מוחלט שגרם לאסון לאומי, מצופה מהעומדים בראש הארגונים שאחראים חלקית לכישלון, להתפטר, או שעל הגורם הממונה עליהם להסיק מסקנות אישיות לגביהם ולהעבירם מתפקידם. כל שרי הממשלה בלבנון התפטרו בעקבות הפיצוץ בנמל ביירות.  זו צריכה להיות הדרך הראויה גם בישראל אם חס וחלילה יקרה בה אסון בהיקף דומה.

אם התרחיש שאנו מנתחים, חלילה, היה מתממש, אני סבור כי, לכל הפחות, לא היה מנוס מהתפטרות או פיטורי שר העבודה והשרה להגנת הסביבה, בגלל הכשלים בחקיקה שהמשרדים שלהם אחראים עליה. ואולם, אם נושא אישור לצורך רישוי העסקים במפעל שגרם לאסון יועבר לאחריות משרד ממשלה אחר, אני סבור כי לא היה מנוס מהתפטרות או פיטורי השר במשרד שיקבל לטיפולו נושא זה.

יש לציין כי בימים אלו, במשרד להגנת הסביבה מתבצעת עבודה נרחבת להתאמת הרגולציה הנמצאת בתחום אחריותם, לדרישות של מערכת IATG, שהינה המערכת המתקדמת ביותר בעולם והמבוססת על הנחיות האו"ם. כאשר רגולציה זו תיכנס לתוקף, ראשי המשרד להגנת הסביבה (בלבד) יוכלו לטעון שהם פעלו על פי מיטב הידע המקצועי הקיים כיום בעולם ועל פי הנחיות האו"ם.

האחריות האזרחית במקרה של תרחיש מסוג "אסון ביירות"

האחריות האזרחית מתייחסת לפיצוי בגין הנזקים לנפגעים מהפיצוץ, לנזקי רכוש ולנזקים תוצאתיים.

ברור שהגורם הראשון במעלה שאמור לשלם עבור הנזקים הינו המפעל שבו התרחש הפיצוץ.  בתרחיש שניתחנו, הנחנו שלמפעל אין את המשאבים הכספיים הנדרשים לכסות את עלות הנזק, ולכן, בסבירות גבוהה, החברה שהינה בעלת המפעל תפשוט רגל. התובעים ינסו להיפרע מכל גורם אחר שיש לו "כיסים עמוקים", ובכלל כך הגורמים הממלכתיים.  

סעיף 3 בחוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה) קובע: "אין המדינה אחראית בנזיקים על מעשה שנעשה בתחום הרשאה חוקית, מתוך אמונה סבירה ובתום לב בקיומה של הרשאה חוקית; אולם אחראית היא על רשלנות שבמעשה". אם המפעל פעל על פי כל החוקים והתקנות, יהיה קשה לדרוש פיצוי מהמדינה, אך אם המפעל חרג מחוקים, תקנות, תנאי רישיון עסק וכדומה (לדוגמה, אם המפעל איחסן מערום של 2,700 טון, כפי שאוחסנו בנמל ביירות, בעוד שבישראל מותר לאחסן מערומים במשקל מירבי של 500 טון), ניתן יהיה לתבוע גם את הגופים הממלכתיים בגין התרשלותם באכיפת החוקים. במקרה כזה, ניתן יהיה לטעון כי הרשויות התרשלו בפיקוח, בעקבות כך נגרם הנזק ולכן יהיה ראוי ויעיל לחייב אותן לפצות את הניזוקים.

האחריות הפלילית במקרה של תרחיש מסוג "אסון ביירות"

במקרים מסוימים, המדינה תעמיד לדין פלילי (על פי חוק העונשין וחוקים אחרים) אנשים שהפרו חוק. סעיף 1 בחוק העונשין קובע: "אין עבירה ואין עונש עליה אלא אם כן נקבעו בחוק או על-פיו", ולכן אם ההתנהלות של המפעל הייתה ללא הפרה של חוקים ותקנות (גם אם הם מוטעים לחלוטין, או שכלל אינם קיימים), הסבירות שמישהו יועמד לדין פלילי היא אפסית. לגבי התרחיש הנדון, אתייחס - כדוגמאות בלבד - רק לעבירות אפשריות על חוק רישוי עסקים ועל פקודת הבטיחות בעבודה (במקרים שבהם הם ישימים).

סעיף 14 בחוק רישוי עסקים קובע מאסר 18 חודשים או קנס על הפעלת עסק ללא רישיון או היתר או בניגוד לתנאיהם, אי קיום תקנות, או אי קיום דרישה לתיקון ליקויים. סעיף 15 בחוק רישוי עסקים, אשר כותרתו "אחריות נושא משרה בתאגיד" קובע, כלהלן:

(א)  נושא משרה בתאגיד חייב לפקח ולעשות כל שניתן למניעת עבירה לפי חוק זה בידי התאגיד או בידי עובד מעובדיו; המפר הוראה זו, דינו – מחצית הקנס הקבוע לאותה עבירה.

(ב)  נעברה עבירה לפי חוק זה בידי תאגיד או בידי עובד מעובדיו, חזקה היא כי נושא משרה בתאגיד הפר את חובתו לפי סעיף קטן (א), אלא אם כן הוא הוכיח כי עשה כל שניתן כדי למלא את חובתו.

(ג)   בסעיף זה, "נושא משרה" – מנהל פעיל בתאגיד, שותף, למעט שותף מוגבל, או פקיד האחראי מטעם התאגיד על התחום שבו בוצעה העבירה.

סעיף 222 בפקודת הבטיחות בעבודה אשר כותרתו "אחריות מנהל תאגיד או שותף" קובע: "חברה, אגודה שיתופית או כל חבר בני אדם אחר שעברו אחת העבירות לפי פקודה זו, רואים כאחראי לעבירה גם כל מנהל, שותף או פקיד אחראי של אותו חבר בני אדם, ואפשר להביאו לדין כאילו עבר הוא את העבירה, אם לא הוכיח שהעבירה נעברה שלא בידיעתו ונקט אמצעים סבירים למניעת העבירה." לכן, אם הפרת חוק גרמה לאסון, ניתן יהיה להעמיד לדין פלילי את האחראים לכך ובראשם את מנהלי המפעל.

מעבר לכך, אם בעלי תפקידים ברשויות המדינה (משרדי ממשלה, רשויות מקומיות וכדומה) היו מודעים להפרות החוק, ולא פעלו, במסגרת תפקידם, באופן סביר על מנת לתקן את המצב, אני סבור כי במקרים מסוימים (כגון רשלנות, מרמה, הפרת אמונים וכדומה) ניתן יהיה להעמיד גם אותם לדין.

בימים אלו נדונה בכנסת הצעת חוק לתיקון חוק חומרי הנפץ, שתאפשר למשרד ממשלתי אחר לעקוף את הרגולציה של משרדי הממשלה האחראים על הנושא (משרד העבודה, המשרד להגנת הסביבה, משרד הפנים וכדומה) ולהתיר למפעלים לפעול, ללא פיקוח רגולטורי של משרדי הממשלה האחראים על כך.   בכזה מקרה, לא מן הנמנע שעובדי אותו משרד ממשלתי יאשרו למפעלים לפעול בניגוד להוראות הרגולציה שנקבעו על ידי משרדי הממשלה (כל אחד בתחום סמכותו) ועל כן, אם חלילה יקרה אסון או נזק עקב כך, אני סבור כי, במקרים מסוימים, יתכן שניתן יהיה להעמיד לדין גורמים באותו משרד ממשלתי אם הם יעשו מעשה של מתן ויתור על דרישות רגולטוריות שהיו נדרשות על ידי רגולטורים אחרים מתוך רשלנות וקלות דעת, מבלי לנתח כראוי את ההשלכות, וללא הצדקה ראויה. כמו שציינתי בפתיח של המאמר, כבר בקורס קצינים מלמדים: אין סמכות בלי אחריות.

לסיכום

טוב יעשו כל הגורמים, ובכללם מנהלי מפעלים, שרי הממשלה ורשויות המדינה, אם ינתחו את המשמעויות המשפטיות של "תרחיש נמל ביירות" לפני שחלילה יתרחש אסון, יחדדו את חלוקת הסמכויות והאחריות בינהם, יגבירו את מודעות בעלי התפקידים השונים לאחריות המוטלת עליהם, ויעשו את כל הנדרש – ובאופן בהול - על מנת למנוע אסון כזה.

המהלך של המשרד להגנת הסביבה של אימוץ מלא של כל דרישות מערכת IATG, שהינה המערכת המתקדמת ביותר בעולם לבטיחות נפיצים והמבוססת על הנחיות האו"ם, הינה צעד בכיוון הנכון, ויש לקוות שמהלך זה יושלם במהרה ויאומץ על ידי כל משרדי הממשלה.

בנוסף: אם הסמכות למתן הקלות מדרישות לגבי בטיחות ואיכות סביבה תעבור מהמשרדים הממונים על כך למשרד ממשלתי אחר, לא ייתכן מצב שרק האחריות לכשלים ולאסונות שעלולים להיגרם כתוצאה מכך תישאר בידי המשרדים שעקפו את הסמכות שלהם, ולכן גם האחריות תיפול על אותו משרד ממשלתי.

על מנת לממש את האחריות, יהיה על אותו משרד ממשלתי לגייס מומחים כדי להקים מערך פיקוח חדש, ועל כן התועלת בהעברת הסמכות והאחריות למשרד ממשלתי אחר, הינה מפוקפקת ושנויה במחלוקת.

** המחבר הוא מהנדס יועץ בתחום החומרים המסוכנים, חבר האיגוד הישראלי להנדסת בטיחות, מחבר ומתרגם ספרים ובהם "מדריך תגובות חירום בתקריות חומרים מסוכנים".