דרושה רפורמה: כיצד יראו בתי הכלא?
הקדמה והאתגרים המקצועיים של המערכת מחייבים חשיבה אסטרטגית על פני הכליאה הישראלית. האם הפרטה יכולה לסייע? או שמא פתרונות אחרים כמו בנייה לגובה? מיוחד
נתן פז
| 11/08/2019
כלא שאטה. צילום: מתוך ויקיפדיה
מערכת הכליאה בישראל מונה כ-22,000 אסירים ועצורים, שפרוסים ב-32 מתקנים לאורכה ולרוחבה של המדינה. כ-10,000 אנשי סגל מנהלים מערכת כליאה מורכבת, מאתגרת ובעלת מספר מאפיינים ייחודיים ביחס למערכות כליאה בעולם. ההבדל המרכזי הוא בנושא האסירים הביטחוניים. כ-5,500 אסירים ביטחוניים מוחזקים בכ-10 מתקני כליאה.
הקדמה, ההתפתחות הטכנולוגית והאתגר המבצעי והשיקומי שעומד בפני המערכת מחייבים חשיבה אסטרטגית לעיצוב ובנייה של פני הכליאה העתידית בישראל. מאמר זה סוקר את העקרונות שבבסיס של הפרטת בתי כלא בעולם, הניסיון הישראלי בתחום וניסיון לשרטט את פני הכליאה העתידית בישראל.
בתי כלא מופרטים
בעולם קיימים כ-22,000 מתקני כליאה. לצורך ההמחשה, רק בארה"ב קיימים כ-8,000 בתי כלא בחלוקה למתקני מעצר מקומיים, בתי כלא פדרליים ומתקני כליאה מופרטים. הרעיון שבבסיסו עומדת הפרטת בתי הכלא הוא לייצר תקן רצוי וסדור של מתקן הכליאה, שעל פיו המפעיל האזרחי מספק שירותי כליאה איכותיים יותר מאשר המדינה מצליחה לספק. המטרה היא לשפר את מצוקת מקומות הכליאה, שיפור איכות הכליאה בהיבטי תנאים פיזיים ותנאים סוציאליים ולאפשר רמה גבוהה יותר של משמורת נאותה ומשמורת בטוחה לאסירים.
הרעיון לא מגיע לעולם מ"אהבת מרדכי כי אם משנאת המן", או במילים אחרות, מדינות שונות בעולם בכלל וארה"ב בפרט, פונות להפרטת הכליאה מתוך מצוקה וחוסר יכולת לספק את הרמה המינימלית הנדרשת בכליאה ציבורית בכדי לקיים החוק. בתי הכלא "מפוצצים" באסירים ועצורים, הקיבולת התקנית נמוכה מהצורך המבצעי של מערכות אכיפת החוק למול פשיעה גואה, חלק מהמתקנים מיושנים והתקציב אינו מספק ביחס לצורך.
על כן, הפניה למכרז בו ספק חיצוני אזרחי מספק שירותי כליאה ברמה גבוהה, מקים בתי כלא חדשים ומספק מעטפת תפעולית במסגרת חוזה דרקוני, מהווה פתרון רצוי מבחינתם. רק בכדי לחדד, הפעלת הכלא בפועל לרוב נותרת בידי המדינה, כך שמי שמנהל את בית הכלא הם סוהרים בשירות המדינה על כל המשתמע מכך.
תחולת רעיון בתי הכלא הפרטיים מקורו מראשית ימי הביניים באירופה. אז העביר הריבון לידיים פרטיות את הפעלת בתי הכלא והאסירים היו אלו שמימנו בפועל את הכליאה שלהם. הכליאה הציבורית מגיחה לעולם רק במאה ה-19 על ידי הלאמת בתי הכלא באירופה בחסות המדינה, ובארה"ב בראשית המאה ה-20.
נשאלת השאלה האם בתי כלא מופרטים עומדים במבחן התוצאה במטרות שהוצבו להם, ומספקים רמה גבוהה יותר של החזקת אסירים ועצורים במשמורת בטוחה ונאותה?
ה"סטארט-אפ" שלא צלח - הכלא המופרט הישראלי ראשון
הרעיון של הפרטת בית כלא בישראל מאותן סיבות שמניתי לעיל עולה לאוויר בשנת 2003 לערך. ניתן למצוא עדויות לדיונים כבר אז למול נציגי הממשלה, היועץ המשפטי לממשלה ובחינת סוגיות שהיבטים אלו למול המתרחש בעולם באותה תקופה, בדגש על אירופה. יותר מכך, ב-24 במרץ 2004 מתקבל בכנסת תיקון לחוק פקודת בתי הסוהר. תיקון החוק מוסיף לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב-1971, את פרק ג2, שעניינו 'בית סוהר בניהול פרטי'. על פי החוק, שירות בתי הסוהר רשאי, באישור השר לביטחון הפנים ולצורך מילוי תפקידיו בפקודת בתי הסוהר, 'להסתייע בתאגיד שהוא חברה על-פי חוק החברות, ולשם כך להתקשר עמו בהסכם הקמה, ניהול והפעלה של בית-סוהר אחד.
המשמעות בפועל הייתה שנציב שירות בתי הסוהר והחשב הכללי במשרד האוצר ייתנו לתאגיד שנערך עמו ההסכם היתר להקמה, לניהול ולהפעלה של בית סוהר בניהול פרטי, ובו ייקבעו תנאים והוראות להפעלתו בהתאם לחוק. הרעיון מבשיל לכדי החלטה על פיילוט בשנת 2008 בהחלטת היועמ"ש לממשלה. ההחלטה על הפיילוט הינה על הקמה של כלא ברמת ביטחון בינונית שיכיל עד 800 תקני אסירים, שתקופת מאסרם אינה עולה על שלוש שנים. כך, מגיח לעולם כלא "אלה" שנבנה על ידי חברת "אפריקה ישראל" ו"מנרב", שזכו במכרז.
בעקבות הגשת עתירות של ארגוני זכויות אדם, הכלא לא הופעל מעולם בידי הזכיין. ב-19.11.2009 פוסק בג"צ ברוב של 8 שופטים אל מול דעת מיעוט של השופט אדמונד לוי, כי ניהול בית סוהר בידי גורמים פרטיים אינו חוקתי. במילים אחרות, העברת הסמכות לכלוא מהמדינה לידי גורם פרטי המפיק רווח מכך מהווה פגיעה בזכות החוקתית לחירות, כמו גם בזכות החוקתית לכבוד. הביקורת המרכזית הייתה סביב ניגוד עניינים של המדינה והזכיין, חוסר כדאיות כלכלית ופגיעה בסמכות של המדינה כריבון. כתוצאה מהחלטת בג"צ כלא "אלה" חזר ומופעל בידי המדינה.
חשיבה מחוץ לקופסה
בתקציב שירות בתי הסוהר מגולם גם הסעיף של בנייה ושדרוג בתי כלא. האתגר עמו מתמודד הארגון אינו פשוט, שכן קיימת מצוקת כליאה משמעותית - חלק מהמתקנים מיושנים ביותר עוד מתקופת המנדט הבריטי כדוגמת "שקמה". הארגון נדרש חדשות לבקרים למענים בפני בית המשפט העליון על עתירות אסירים וארגוני זכויות אדם על סוגיות של משמורת לא נאותה ומתמודד עם סוגיות של צורך מתקני הכליאה לשיפוץ, שדרוג ושיפור מתמיד.
הארגון משקיע תקציבי עתק על ליווי אסירים ממתקני כליאה שונים ברחבי הארץ לבתי משפט, חקירות, טיפול רפואי ועוד. בתי הכלא פרוסים בכל רחבי הארץ, דבר שמהווה קושי מהותי לתפעול וביצוע בהיבטי ביטחון ואבטחה. בכל יום נתון יחידת "נחשון" - יחידת הליווי המרכזית של שירות בתי הסוהר, מובילה מעל אלף אסירים בדרכים במשימות שלהם. היחידה עצמה מונה יותר מאלף סוהרים. כל אלו כאשר לא לוקחים בחשבון עוד מאות ליווים של סגל מתקני הכליאה עצמם שאינם נכללים במשימות נחשון.
לחשוב לגובה
נשאלת השאלה האם הקמת בתי כלא נוספים במתכונת הקיימת כיום מהווה פתרון או שמה נדרש פתרון אחר? בשנת 2008 לערך, עלה הרעיון בשב"ס ליישם את שיטת הכליאה המתקיימת בחלק ממתקני הכליאה בארה"ב ובחלק ממתקני הכליאה באירופה. הרעיון היה הקמת מתחמי בתי כלא, בניית בתי כלא חדישים לגובה. כלל רשויות האכיפה נמצאות במתחם : משטרה, בתי משפט, משרדי ממשלה רלוונטיים ומתקן הכליאה. ליווי האסירים והעצורים מתקצר למינימום תנועה ובפועל מאובטח יותר. העצור/אסיר נע בין ה"תחנות" הרלוונטיות עבורו, דבר שחוסך זמן רב בדרכים ואי נוחות של המתנה במעברים בין ליווי לליווי. קיימת גם התייעלות כתוצאה ממהלך שכזה בהיבטי ליווי, תקני סוהרים, תקני כלי רכב ועוד. בפועל הרעיון לא ממומש מעבר לעבודת מטה שהתקיימה.
מתקני כליאה עתידיים
איני יודע לחזות כיצד יראו בתי הכלא העתידיים, שכן הנבואה ניתנה לשוטים. אך ברמה מקצועית ניתן לומר שבתי הכלא העתידיים יצטרכו לתת מענה מבצעי ושיקומי טוב יותר מהקיים בפועל. האתגרים העומדים בפני המדינה ומערכת הכליאה בישראל הם רבים ומגוונים, ומניסיון ניתן לומר ששירות בתי הסוהר אכן נערך בתכנון האסטרטגי למתן מענה לאיומי הייחוס המרכזיים. לא הייתי מספיד את רעיון הפרטת הכליאה, שכן יתכן ובעתיד כן יועלה בתצורה שונה לסדר היום.
הקדמה והאתגרים המקצועיים של המערכת מחייבים חשיבה אסטרטגית על פני הכליאה הישראלית. האם הפרטה יכולה לסייע? או שמא פתרונות אחרים כמו בנייה לגובה? מיוחד
כלא שאטה. צילום: מתוך ויקיפדיה
מערכת הכליאה בישראל מונה כ-22,000 אסירים ועצורים, שפרוסים ב-32 מתקנים לאורכה ולרוחבה של המדינה. כ-10,000 אנשי סגל מנהלים מערכת כליאה מורכבת, מאתגרת ובעלת מספר מאפיינים ייחודיים ביחס למערכות כליאה בעולם. ההבדל המרכזי הוא בנושא האסירים הביטחוניים. כ-5,500 אסירים ביטחוניים מוחזקים בכ-10 מתקני כליאה.
הקדמה, ההתפתחות הטכנולוגית והאתגר המבצעי והשיקומי שעומד בפני המערכת מחייבים חשיבה אסטרטגית לעיצוב ובנייה של פני הכליאה העתידית בישראל. מאמר זה סוקר את העקרונות שבבסיס של הפרטת בתי כלא בעולם, הניסיון הישראלי בתחום וניסיון לשרטט את פני הכליאה העתידית בישראל.
בתי כלא מופרטים
בעולם קיימים כ-22,000 מתקני כליאה. לצורך ההמחשה, רק בארה"ב קיימים כ-8,000 בתי כלא בחלוקה למתקני מעצר מקומיים, בתי כלא פדרליים ומתקני כליאה מופרטים. הרעיון שבבסיסו עומדת הפרטת בתי הכלא הוא לייצר תקן רצוי וסדור של מתקן הכליאה, שעל פיו המפעיל האזרחי מספק שירותי כליאה איכותיים יותר מאשר המדינה מצליחה לספק. המטרה היא לשפר את מצוקת מקומות הכליאה, שיפור איכות הכליאה בהיבטי תנאים פיזיים ותנאים סוציאליים ולאפשר רמה גבוהה יותר של משמורת נאותה ומשמורת בטוחה לאסירים.
הרעיון לא מגיע לעולם מ"אהבת מרדכי כי אם משנאת המן", או במילים אחרות, מדינות שונות בעולם בכלל וארה"ב בפרט, פונות להפרטת הכליאה מתוך מצוקה וחוסר יכולת לספק את הרמה המינימלית הנדרשת בכליאה ציבורית בכדי לקיים החוק. בתי הכלא "מפוצצים" באסירים ועצורים, הקיבולת התקנית נמוכה מהצורך המבצעי של מערכות אכיפת החוק למול פשיעה גואה, חלק מהמתקנים מיושנים והתקציב אינו מספק ביחס לצורך.
על כן, הפניה למכרז בו ספק חיצוני אזרחי מספק שירותי כליאה ברמה גבוהה, מקים בתי כלא חדשים ומספק מעטפת תפעולית במסגרת חוזה דרקוני, מהווה פתרון רצוי מבחינתם. רק בכדי לחדד, הפעלת הכלא בפועל לרוב נותרת בידי המדינה, כך שמי שמנהל את בית הכלא הם סוהרים בשירות המדינה על כל המשתמע מכך.
תחולת רעיון בתי הכלא הפרטיים מקורו מראשית ימי הביניים באירופה. אז העביר הריבון לידיים פרטיות את הפעלת בתי הכלא והאסירים היו אלו שמימנו בפועל את הכליאה שלהם. הכליאה הציבורית מגיחה לעולם רק במאה ה-19 על ידי הלאמת בתי הכלא באירופה בחסות המדינה, ובארה"ב בראשית המאה ה-20.
נשאלת השאלה האם בתי כלא מופרטים עומדים במבחן התוצאה במטרות שהוצבו להם, ומספקים רמה גבוהה יותר של החזקת אסירים ועצורים במשמורת בטוחה ונאותה?
ה"סטארט-אפ" שלא צלח - הכלא המופרט הישראלי ראשון
הרעיון של הפרטת בית כלא בישראל מאותן סיבות שמניתי לעיל עולה לאוויר בשנת 2003 לערך. ניתן למצוא עדויות לדיונים כבר אז למול נציגי הממשלה, היועץ המשפטי לממשלה ובחינת סוגיות שהיבטים אלו למול המתרחש בעולם באותה תקופה, בדגש על אירופה. יותר מכך, ב-24 במרץ 2004 מתקבל בכנסת תיקון לחוק פקודת בתי הסוהר. תיקון החוק מוסיף לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב-1971, את פרק ג2, שעניינו 'בית סוהר בניהול פרטי'. על פי החוק, שירות בתי הסוהר רשאי, באישור השר לביטחון הפנים ולצורך מילוי תפקידיו בפקודת בתי הסוהר, 'להסתייע בתאגיד שהוא חברה על-פי חוק החברות, ולשם כך להתקשר עמו בהסכם הקמה, ניהול והפעלה של בית-סוהר אחד.
המשמעות בפועל הייתה שנציב שירות בתי הסוהר והחשב הכללי במשרד האוצר ייתנו לתאגיד שנערך עמו ההסכם היתר להקמה, לניהול ולהפעלה של בית סוהר בניהול פרטי, ובו ייקבעו תנאים והוראות להפעלתו בהתאם לחוק. הרעיון מבשיל לכדי החלטה על פיילוט בשנת 2008 בהחלטת היועמ"ש לממשלה. ההחלטה על הפיילוט הינה על הקמה של כלא ברמת ביטחון בינונית שיכיל עד 800 תקני אסירים, שתקופת מאסרם אינה עולה על שלוש שנים. כך, מגיח לעולם כלא "אלה" שנבנה על ידי חברת "אפריקה ישראל" ו"מנרב", שזכו במכרז.
בעקבות הגשת עתירות של ארגוני זכויות אדם, הכלא לא הופעל מעולם בידי הזכיין. ב-19.11.2009 פוסק בג"צ ברוב של 8 שופטים אל מול דעת מיעוט של השופט אדמונד לוי, כי ניהול בית סוהר בידי גורמים פרטיים אינו חוקתי. במילים אחרות, העברת הסמכות לכלוא מהמדינה לידי גורם פרטי המפיק רווח מכך מהווה פגיעה בזכות החוקתית לחירות, כמו גם בזכות החוקתית לכבוד. הביקורת המרכזית הייתה סביב ניגוד עניינים של המדינה והזכיין, חוסר כדאיות כלכלית ופגיעה בסמכות של המדינה כריבון. כתוצאה מהחלטת בג"צ כלא "אלה" חזר ומופעל בידי המדינה.
חשיבה מחוץ לקופסה
בתקציב שירות בתי הסוהר מגולם גם הסעיף של בנייה ושדרוג בתי כלא. האתגר עמו מתמודד הארגון אינו פשוט, שכן קיימת מצוקת כליאה משמעותית - חלק מהמתקנים מיושנים ביותר עוד מתקופת המנדט הבריטי כדוגמת "שקמה". הארגון נדרש חדשות לבקרים למענים בפני בית המשפט העליון על עתירות אסירים וארגוני זכויות אדם על סוגיות של משמורת לא נאותה ומתמודד עם סוגיות של צורך מתקני הכליאה לשיפוץ, שדרוג ושיפור מתמיד.
הארגון משקיע תקציבי עתק על ליווי אסירים ממתקני כליאה שונים ברחבי הארץ לבתי משפט, חקירות, טיפול רפואי ועוד. בתי הכלא פרוסים בכל רחבי הארץ, דבר שמהווה קושי מהותי לתפעול וביצוע בהיבטי ביטחון ואבטחה. בכל יום נתון יחידת "נחשון" - יחידת הליווי המרכזית של שירות בתי הסוהר, מובילה מעל אלף אסירים בדרכים במשימות שלהם. היחידה עצמה מונה יותר מאלף סוהרים. כל אלו כאשר לא לוקחים בחשבון עוד מאות ליווים של סגל מתקני הכליאה עצמם שאינם נכללים במשימות נחשון.
לחשוב לגובה
נשאלת השאלה האם הקמת בתי כלא נוספים במתכונת הקיימת כיום מהווה פתרון או שמה נדרש פתרון אחר? בשנת 2008 לערך, עלה הרעיון בשב"ס ליישם את שיטת הכליאה המתקיימת בחלק ממתקני הכליאה בארה"ב ובחלק ממתקני הכליאה באירופה. הרעיון היה הקמת מתחמי בתי כלא, בניית בתי כלא חדישים לגובה. כלל רשויות האכיפה נמצאות במתחם : משטרה, בתי משפט, משרדי ממשלה רלוונטיים ומתקן הכליאה. ליווי האסירים והעצורים מתקצר למינימום תנועה ובפועל מאובטח יותר. העצור/אסיר נע בין ה"תחנות" הרלוונטיות עבורו, דבר שחוסך זמן רב בדרכים ואי נוחות של המתנה במעברים בין ליווי לליווי. קיימת גם התייעלות כתוצאה ממהלך שכזה בהיבטי ליווי, תקני סוהרים, תקני כלי רכב ועוד. בפועל הרעיון לא ממומש מעבר לעבודת מטה שהתקיימה.
מתקני כליאה עתידיים
איני יודע לחזות כיצד יראו בתי הכלא העתידיים, שכן הנבואה ניתנה לשוטים. אך ברמה מקצועית ניתן לומר שבתי הכלא העתידיים יצטרכו לתת מענה מבצעי ושיקומי טוב יותר מהקיים בפועל. האתגרים העומדים בפני המדינה ומערכת הכליאה בישראל הם רבים ומגוונים, ומניסיון ניתן לומר ששירות בתי הסוהר אכן נערך בתכנון האסטרטגי למתן מענה לאיומי הייחוס המרכזיים. לא הייתי מספיד את רעיון הפרטת הכליאה, שכן יתכן ובעתיד כן יועלה בתצורה שונה לסדר היום.
