קר, אבל הכרחי: 25 שנה להסכם השלום עם ירדן
במלאות 25 שנה לחתימת הצהרת וושינגטון בין ישראל וירדן, ד"ר יהושע קרסנה בוחן את טיב הסכם השלום והיתרונות שהוא מניב לישראל לצד האתגרים הכרוכים בכך. דעה
יהושע קרסנה
| 24/07/2019
מתוך טקס החתימה על הצהרת וושינגטון (צילום: AP)
השבוע נציין 25 שנה להצהרת וושינגטון בין ישראל לירדן, שנחשב ללא ספק לאבן דרך מרכזית ביחסי החוץ והביטחון הלאומי של ישראל ושיאו של מעל שלושים שנה של קשר ושיתוף פעולה דיסקרטיים, מלווים מפעם לפעם על ידי תקופות מתח וסכסוך.
היחסים בין ירדן וישראל הם יחסים אסטרטגיים. שתי המדינות שותפות בגבולות ארוכים, אך גם באוריינטציה פרו-מערבית, ולמשך עשרות שנים – ולמרות שינויים אזוריים מפליגים – תפישות איום ואיומי ייחוס דומים מאוד. שימור יציבות המשטר ההאשמי של ירדן, גבולותיה וריבונותה, הוא עמוד תווך מרכזי בביטחון הלאומי של ישראל. ירדן יציבה מונעת הקמת משטר עוין או התפשטות כאוס וחוסר משילות על הגבול הארוך ביותר של ישראל, שומרת על הגבול המשותף מחדירות עוינות, משמשת כ"שומר סף" לגדה המערבית, ומותחת את הגבול האסטרטגי-ביטחוני של ישראל מאות קילומטרים למזרח. מצד ירדן, היחסים עם ישראל מאפשרים לה לא רק להתמודד עם איומים אזוריים ופנימיים באופן יעיל, אלא גם לנטרל איומים פוטנציאליים הנובעים מישראל עצמה, כולל החשש העמוק שישראל תפתור לחצים דמוגרפיים על חשבונה.
השלום אינו פופולארי בירדן, שם הרוב רואה בו דבר שייך "למלך" ולא "להם". ההתנגדות להסכם השלום משמשת "דבק" למרכיביו השונים של האופוזיציה, וכאמצעי מקובל מבחינה פוליטית וחברתית לביקורת גם על המשפחה השלטת. היחסים עם ישראל משרתים אמנם אינטרסים אסטרטגיים חיוניים לירדן, אולם אינם מביאים תועלת פוליטית פנימית, ומשמשים גורם מגרה נוסף וזירה נוספת במאבק הפנימי על כיוון וקצב הרפורמות, ולכן המשטר פועל להצניעם. המלך עבדאללה השני הולך בנתיב מורכב ומכויל היטב כלפי ישראל, המאזן שיתוף הפעולה שקט ואינטנסיבי, עם ביטויי אי-שביעות רצון פומבית, ולעתים אף גינוי. ההנהגה הישראלית גילתה הבנה להעדפה ירדנית זו, על אף ההכרה כי שמירת ליבת מערכת היחסים שקטה ומובדדת מלחצים ציבוריים, מסייעת גם להנציח את האופי הבין-ממשלתי, ולכן "קר", של השלום.
הסוגיה הישראלית-פלסטינית היא הנושא העיקרי המונע התפתחות נוספת של היחסים הבילטרליים. המלך עבדאללה תומך בעקרון שתי המדינות ומתנגד למדיניות ממשלת ישראל וליוזמות דיפלומטיות אמריקאיות, שנראות כנוגדות פרדיגמה זו. בנוסף, המשך האלימות והמבוי הסתום הפוליטי בין הפלסטינים לישראל, שומר על דעת הקהל הירדנית "על הרתיחה".
הר הבית הוא מקור מתמשך של מתיחות בין שתי המדינות. זאת, מחד גיסא, בשל הגברת הלחצים בתוך ישראל להגביל את כוחו של הווקף הממונה מטעם ירדן ולאפשר רחבה גדולה יותר של יהודים להר. לעומת זאת, המלך עבדאללה נטל לעצמו תפקיד הרבה יותר פעיל ובולט כ"מגן המקומות הקדושים בירושלים", בעיקר כדי לבסס את הלגיטימיות הפנימית והאסלאמית שלו. זאת, במיוחד נוכח המאמצים של הרשות הפלסטינית, טורקיה, סעודיה וחמאס, להרחיב אחיזתן בהר הבית. מצב זה מוביל ל"מלכודת הסלמה" ביחס לירושלים, בה המלך רואה עצמו נאלץ להגיב באופן מתמיד להתפתחויות, שאין אפשרות לפתור אותן בצורה מספקת לאורך זמן. יש לכך השפעה שלילית על יחס הציבור הירדני לישראל, מה שעושה את שימור על היחסים החיוניים לקשה עוד יותר למשטר.
יחסים יציבים ארוכי טווח מחייבים מאמץ מתמשך, השקעת תשומת לב וחיבה, והבנת המגבלות וחופש התמרון של הצד השני. נראה כי ישראלים רבים, כולל בכירים, לוקחים את היחסים ארוכי השנים עם ירדן כמובנים מאליהם, מניחים שלירדן אין אופציות טובות אחרות, משתעשעים בפלרטוטים עם בנות ברית ערביות חדשות ומסקרנות, ובוחנים את הקשרים במישור הפוליטי והכלכלי הצר.
גם אם חלק גדול מהאחריות למתחים ביחסים מוטלת בצד הירדני, על מנהיגי ישראל לנהל ולחנך את ציפיות הציבור שלה. שלום בין ממשלות, במיוחד כאשר אחת המדינות אינה דמוקרטיה מייצגת, אינו מתורגם בקלות לשלום בין עמים. הסכמי השלום עם ירדן ומצרים לא היו מתקיימים, אילו היו נותנים לעמים שלהן לומר בזמנו את דבריהם. אבל חוסר חמימות ביחסים לא צריך לסנוור אותנו להכרח קיומם בין שכנים קרובים, הערך האסטרטגי הגדול והמוכח שלהם, והיתרונות העצומים שהם ממשיכים לספק לשני הצדדים.
***
הכותב הינו עמית מכון ירושלים לאסטרטגיה ובטחון (JISS), לשעבר מדריך במכללה לבטחון לאומי ועובד מדינה בתחומי המחקר והמזרח התיכון
במלאות 25 שנה לחתימת הצהרת וושינגטון בין ישראל וירדן, ד"ר יהושע קרסנה בוחן את טיב הסכם השלום והיתרונות שהוא מניב לישראל לצד האתגרים הכרוכים בכך. דעה
מתוך טקס החתימה על הצהרת וושינגטון (צילום: AP)
השבוע נציין 25 שנה להצהרת וושינגטון בין ישראל לירדן, שנחשב ללא ספק לאבן דרך מרכזית ביחסי החוץ והביטחון הלאומי של ישראל ושיאו של מעל שלושים שנה של קשר ושיתוף פעולה דיסקרטיים, מלווים מפעם לפעם על ידי תקופות מתח וסכסוך.
היחסים בין ירדן וישראל הם יחסים אסטרטגיים. שתי המדינות שותפות בגבולות ארוכים, אך גם באוריינטציה פרו-מערבית, ולמשך עשרות שנים – ולמרות שינויים אזוריים מפליגים – תפישות איום ואיומי ייחוס דומים מאוד. שימור יציבות המשטר ההאשמי של ירדן, גבולותיה וריבונותה, הוא עמוד תווך מרכזי בביטחון הלאומי של ישראל. ירדן יציבה מונעת הקמת משטר עוין או התפשטות כאוס וחוסר משילות על הגבול הארוך ביותר של ישראל, שומרת על הגבול המשותף מחדירות עוינות, משמשת כ"שומר סף" לגדה המערבית, ומותחת את הגבול האסטרטגי-ביטחוני של ישראל מאות קילומטרים למזרח. מצד ירדן, היחסים עם ישראל מאפשרים לה לא רק להתמודד עם איומים אזוריים ופנימיים באופן יעיל, אלא גם לנטרל איומים פוטנציאליים הנובעים מישראל עצמה, כולל החשש העמוק שישראל תפתור לחצים דמוגרפיים על חשבונה.
השלום אינו פופולארי בירדן, שם הרוב רואה בו דבר שייך "למלך" ולא "להם". ההתנגדות להסכם השלום משמשת "דבק" למרכיביו השונים של האופוזיציה, וכאמצעי מקובל מבחינה פוליטית וחברתית לביקורת גם על המשפחה השלטת. היחסים עם ישראל משרתים אמנם אינטרסים אסטרטגיים חיוניים לירדן, אולם אינם מביאים תועלת פוליטית פנימית, ומשמשים גורם מגרה נוסף וזירה נוספת במאבק הפנימי על כיוון וקצב הרפורמות, ולכן המשטר פועל להצניעם. המלך עבדאללה השני הולך בנתיב מורכב ומכויל היטב כלפי ישראל, המאזן שיתוף הפעולה שקט ואינטנסיבי, עם ביטויי אי-שביעות רצון פומבית, ולעתים אף גינוי. ההנהגה הישראלית גילתה הבנה להעדפה ירדנית זו, על אף ההכרה כי שמירת ליבת מערכת היחסים שקטה ומובדדת מלחצים ציבוריים, מסייעת גם להנציח את האופי הבין-ממשלתי, ולכן "קר", של השלום.
הסוגיה הישראלית-פלסטינית היא הנושא העיקרי המונע התפתחות נוספת של היחסים הבילטרליים. המלך עבדאללה תומך בעקרון שתי המדינות ומתנגד למדיניות ממשלת ישראל וליוזמות דיפלומטיות אמריקאיות, שנראות כנוגדות פרדיגמה זו. בנוסף, המשך האלימות והמבוי הסתום הפוליטי בין הפלסטינים לישראל, שומר על דעת הקהל הירדנית "על הרתיחה".
הר הבית הוא מקור מתמשך של מתיחות בין שתי המדינות. זאת, מחד גיסא, בשל הגברת הלחצים בתוך ישראל להגביל את כוחו של הווקף הממונה מטעם ירדן ולאפשר רחבה גדולה יותר של יהודים להר. לעומת זאת, המלך עבדאללה נטל לעצמו תפקיד הרבה יותר פעיל ובולט כ"מגן המקומות הקדושים בירושלים", בעיקר כדי לבסס את הלגיטימיות הפנימית והאסלאמית שלו. זאת, במיוחד נוכח המאמצים של הרשות הפלסטינית, טורקיה, סעודיה וחמאס, להרחיב אחיזתן בהר הבית. מצב זה מוביל ל"מלכודת הסלמה" ביחס לירושלים, בה המלך רואה עצמו נאלץ להגיב באופן מתמיד להתפתחויות, שאין אפשרות לפתור אותן בצורה מספקת לאורך זמן. יש לכך השפעה שלילית על יחס הציבור הירדני לישראל, מה שעושה את שימור על היחסים החיוניים לקשה עוד יותר למשטר.
יחסים יציבים ארוכי טווח מחייבים מאמץ מתמשך, השקעת תשומת לב וחיבה, והבנת המגבלות וחופש התמרון של הצד השני. נראה כי ישראלים רבים, כולל בכירים, לוקחים את היחסים ארוכי השנים עם ירדן כמובנים מאליהם, מניחים שלירדן אין אופציות טובות אחרות, משתעשעים בפלרטוטים עם בנות ברית ערביות חדשות ומסקרנות, ובוחנים את הקשרים במישור הפוליטי והכלכלי הצר.
גם אם חלק גדול מהאחריות למתחים ביחסים מוטלת בצד הירדני, על מנהיגי ישראל לנהל ולחנך את ציפיות הציבור שלה. שלום בין ממשלות, במיוחד כאשר אחת המדינות אינה דמוקרטיה מייצגת, אינו מתורגם בקלות לשלום בין עמים. הסכמי השלום עם ירדן ומצרים לא היו מתקיימים, אילו היו נותנים לעמים שלהן לומר בזמנו את דבריהם. אבל חוסר חמימות ביחסים לא צריך לסנוור אותנו להכרח קיומם בין שכנים קרובים, הערך האסטרטגי הגדול והמוכח שלהם, והיתרונות העצומים שהם ממשיכים לספק לשני הצדדים.
***
הכותב הינו עמית מכון ירושלים לאסטרטגיה ובטחון (JISS), לשעבר מדריך במכללה לבטחון לאומי ועובד מדינה בתחומי המחקר והמזרח התיכון
