"אמנת הסחר בנשק" - מהי ומה משמעות נסיגת ארה"ב ממנה. דעה

טראמפ (צילום ארכיון: AP)

בשבוע החולף הנשיא דונלד טראמפ הכה עוד מכה אנושה בדיפלומטיה הרב-צדדית, כשהודיע ​​כי ארצות הברית תמשוך את חתימתה על "אמנת הסחר בנשק" ( Arms Trade Treaty( Arms Trade Treaty)  ולא תבקש עוד לאשרר את ההסכם המהותי המסדיר את הסחר הבינלאומי בנשק קונבנציונלי. טראמפ חתם ברוב טקסיות על מכתב בוועידה השנתית של ארגון הרובים הלאומי (NRA ), בבקשה לסנאט להחזיר את אמנת סחר הנשק לבית הלבן כדי שניתן יהיה "להיפטר ממנו" כדבריו.

טראמפ בהתבטאויותיו ובהתייחסותו לאמנת הסחר בנשק, הוכיח, שוב, שאינו בקיא בכוונת האמנה, מטרותיה ותוצאותיה. בהתייחסו לכך שהאמנה מאיימת על זכויותיהם של אזרחי ארה"ב, אמר טראמפ כי "לעולם לא נאפשר לביורוקרטים זרים לרמוס את חופש התיקון השני שלנו" וכי "לעולם לא נפקיר את הריבונות האמריקנית לאף גורם חוץ". זאת לתשואות הקהל הרב שנכח בכנס. הצהרות אלה לא רק מחזקות נרטיב כוזב על הסכם הסחר בנשק, אלא אף גורמות לבידוד ארצות הברית מבעלי בריתה הקרובים ביותר, בני ברית אשר מחויבים להגברת האחריות, להפחתת הפרות זכויות האדם ולטיפול בבעיות ביטחוניות הקשורות לסחר העולמי הבלתי מוסדר בנשק קונבנציונאלי.

בעוד דבריו של טראמפ מציגים בצורה שגויה (במתכוון?) את טבעה ותכליתה של האמנה, הוא צדק לגבי דבר אחד: רוב האמריקאים מעולם לא שמעו על "אמנת הסחר בנשק". ההסכם נחתם על פני תקופה של חמש שנים שהחלה בממשל ג'ורג' וו. בוש, שאומצה על ידי העצרת הכללית של האו"ם באפריל 2013, ונחתם על ידי מזכיר המדינה דאז, ג'ון קרי, מספר חודשים לאחר מכן.

מהי "אמנת סחר בנשק" באמת?

ב-2.4.14 אימצה העצרת הכללית של האו"ם, במה שכונה "החלטה היסטורית" אמנה בין-לאומית להסדרת הסחר בנשק קונבנציונלי (Arms Trade Treaty, או בראשי תיבות ATT). מנשק קל, טנקים, מטוסי קרב ועד ספינות מלחמה. ההחלטה התקבלה ברוב מרשים של 154 מדינות (ובהן ישראל) כנגד רק שלוש מדינות שהתנגדו (איראן, צפון קוריאה וסוריה). 23 מדינות נמנעו בהצבעה ובכללן גם רוסיה וסין. ההחלטה מסכמת משא ומתן שנמשך שבע שנים לגיבוש אמנה להסדרת הסחר בכלי נשק קונבנציונאליים. מאז 61 מדינות אשררו אותה (ישראל לא אשררה עדיין).

אמנות והסכמים בין-לאומיים רבים מאז מלחמת העולם השנייה עסקו באמצעי לחימה: חלקם אוסרים כליל על השימוש בכלי נשק מסוימים (נשק כימי וביולוגי, למשל), חלקם מרחיבים את האיסור גם לפיתוח והצטיידות באותם כלי נשק. לעיתים נאסרת הפצת כלי נשק מסוימים למדינות שאינן מחזיקות בהם כבר במועד מוגדר (האמנה למניעת הפצתו של נשק גרעיני – NPT, היא דוגמה בולטת). אמנות אחרות מגדירות תנאים לשימוש באמצעי לחימה קונבנציונליים מסוימים או מגדירות מאפיינים טכניים מחייבים לייצור כלי הנשק, על מנת שלא יגרמו לסבל  מיותר (לדוגמה, מוקשים). הסכמים בין-לאומיים עשויים גם להגביל את הכמויות של אמצעי לחימה מסוימים, בידי צד להסכם בכלל או בשטח מסוים, שיוגדר כשטח מפורז או מדולל (למשל, מגבלות על כמות אמצעי הלחימה שבידי הצבא המצרי בסיני במסגרת הסכם השלום עם ישראל).

בכל המגוון הזה של מגבלות, לא נכללה עד היום הסדרה גלובלית ומקיפה של אופן הסחר באמצעי לחימה קונבנציונליים, לשם הבטחה שלא יגיעו לידיים שיבצעו באמצעותם מעשי פשע, בין אם מדובר בפשעי מלחמה, פשעים נגד האנושות, מעשי טרור, פגיעה בזכויות אדם בסיסיות או פשעים פליליים "רגילים", כגון סחר בסמים ובבני אדם.

המסמך הקרוב ביותר לקביעת סטנדרטים בנושא רגיש כזה הוא הסדר ואסנאר (Wassenaar Arrangement). מדובר בהסדר החל על יצוא אמצעי לחימה ומגדיר "רשימות בקרה" (control lists) של אמצעי לחימה וחומרים דו-שימושיים (דהיינו, מוצרים שבצד שימוש אזרחי ניתן להשתמש בהם לייצור אמצעי לחימה).

המדינות החברות נדרשות לדווח על יצוא של אמצעים וחומרים הנכללים ב"רשימות הבקרה" למדינות שאינן חברות להסדר. כמו כן, המדינות החברות חולקות זו עם זו מידע אודות מדינות שהיצוא אליהן מעורר דאגה לערעור השלום והיציבות הבין-לאומית. יחד עם זאת, בהסדר ואסנאר משתתפות רק 41 מדינות. אומנם, מנויות ביניהן יצואניות נשק משמעותיות ובכללן, ארה"ב וברה"מ, אבל יצואניות נשק רבות אחרות (סין, למשל), אינן חברות בהסדר. בנוסף לכך, ההסדר עוסק רק ביצוא נשק ולא מסדיר יבוא או העברה של נשק. שלישית ואולי עיקר, אופן היישום של הסדר ואסנאר נתון לשיקול דעתן של המדינות. הסטנדרטים השונים מנוסחים בדרך כלל כהמלצות או פרקטיקות רצויות (best practices) ולא כקריטריונים מחייבים ואכיפים.

בניגוד להצהרת הנשיא טראמפ, "אמנת הסחר בנשק" אינה מגבילה כלל את ריבונותה של ארה"ב בנוגע להחלטות ייצוא נשק בשום צורה, ואינה נותנת כל דריסת רגל לממשלה זרה לתחומי האחריות הלאומית של ארה"ב. על מנת להסיר כל ספק בעניין זה, כולל המבוא לאמנה סעיף המכיר בסחר הלגיטימי, הבעלות החוקית והשימוש בכלי נשק מסוימים למטרות פנאי וספורט ולמטרות היסטוריות ותרבותיות, ככל שהדבר מותר בחוקיה של אותה מדינה. יש האומרים כי הוראה זו נועדה במיוחד להרגיע את לובי הרובאים רב העוצמה בארה"ב, לבל יסכל את אשרור האמנה ע"י הסנאט. האמנה מעודדת ממשלות להפסיק את אספקת נשק קטלני למשטרים הפוגעים בזכויות אדם, המפירים את המשפט ההומניטארי הבינלאומי, ולטרוריסטים וארגונים אחרים על ידי איסור על העברות נשק מסוימות וקביעת קריטריונים ספציפיים לקבלת החלטות בנושא מכירת נשק. אלו אינם אמצעים שנויים במחלוקת. כל אלה למעשה כבר משתקפות בחוק ובתקנות בארה"ב אשר אימצה את אמנת ואסנאר ואינה מתכוונת לחזור בה מחתימה זו . (אני מקווה)

במילים פשוטות, אמנת הסחר בנשק אומרת לממשלות מה לעשות כדי להשתתף בסחר בנשק הבינ"ל באחריות, אך לא כיצד לעשות זאת. היא מספקת גישה גמישה המאפשרת לממשלות לקבוע את היקף מערכות בקרת העברת הנשק הלאומית שלהן - החוקים, התקנות והמדיניות שהממשלות צריכות לשלוט בנשק הנכנס אליהן, או עובר דרכן.

אילו פעולות נכללות בהגדרת "סחר" על פי האמנה? פעולות של סחר בין-לאומי, הכוללות יצוא, יבוא, משלוח (transit, trans-shipment) ותיווך בעסקת נשק, נכללות בגדר "העברה" (transfer) עליה חלה האמנה.

פרק 6, סעיף 1 לאמנה, הקובע כי המדינות החתומות נדרשות לאכוף סנקציות בינלאומיות בתחום הנשק.

ההוראה המשמעותית יותר מצויה בסעיף קטן (3) של סעיף 6. הוראה זו קובעת כי מדינה לא תתיר יצוא, אם בזמן בו נשקל מתן ההיתר, ידוע לה כי הנשק האמור ישמש לביצוע רצח עם, פשעים נגד האנושות, הפרות חמורות של אמנות ג'נבה, התקפות מכוונות על אזרחים ואובייקטים אזרחיים או פשעי מלחמה אחרים, המוגדרים באמנות בין-לאומיות שאותה מדינה צד להן. כסטנדרט בין-לאומי מפורש, מדובר בחידוש ונראה, כי חשיבותה של הוראה זו מדברת בעד עצמה.

סעיף 7 לאמנה מנחה על כל מדינה, המייצאת נשק, לשקול שיקולים שונים במסגרת הערכה שעליה לבצע לפני מתן היתר ליצוא נשק . למעט הפרות חמורות של המשפט הבין-לאומי ההומניטארי, הם מחייבים את המדינה לשקול שימוש לרעה בנשק המיוצא גם בהעדר מלחמה המתנהלת באותה עת (או "עימות מזוין" לפי המינוח המעודכן במשפט הבין-לאומי). ההיסטוריה מצביעה על כך שמדינות השתמשו באמצעי לחימה צבאיים לדיכוי מתנגדי משטר, גם במצבים שלא הסלימו לכדי עימות מזוין באופן אובייקטיבי, או במצבים שבהם המשטר סירב להכיר בעימות עם מתנגדיו כעימות מזוין, גם אם אובייקטיבית ראוי היה להכיר בכך.  עבור ישראל, החובה לשקול את הסיכון שנשק מיוצא עלול לשמש למעשי טרור חשוב במיוחד. יחד עם זאת, הסעיף "רך" וגמיש, שכן אף אם הערכת המדינה המייצאת היא כי הסיכון לשימוש לרעה בנשק קיים, המדינה יכולה לשקול אמצעים להפחתת  הסיכון, לרבות גיבוש תכנית משותפת עם המדינה המייבאת להתמודדות עם הסיכון. רק אם, לאחר בחינת החלופות האפשריות למיתון הסיכון, נותרת ההערכה כי  חומרת הסיכון מכרעת, על המדינה להימנע מלתת היתר יצוא.

סעיף  13, סעיף קטן 3, קובע שכל מדינה תגיש מדי שנה למזכירות האמנה באו"ם עד ליום 31 במאי דו"ח לשנה הקלנדרית הקודמת, לגבי יצוא ויבוא של נשק קונבנציונלי המכוסה באמנה. הדו"חות יהיו נגישים ויופצו למדינות שהן צד באמנה על ידי המזכירות. הדו"חות לא חייבים להכיל מידע ביטחוני רגיש, מסחרי או לאומי

שקיפות: האם האמנה שמה קץ לעסקאות נשק סודיות?

האמנה קובעת שעל המדינות החברות, תוך שנה מכניסת האמנה לתוקפה בנוגע להן, להעביר דיווח ראשוני למזכירות (המנגנון המוקם באמנה לסייע למדינות בישומה היעיל). דיווח זה נדרש לפרט אילו אמצעים נקטה המדינה על מנת ליישם את האמנה ובכלל זה, החוקים הלאומיים הקיימים לשם כך, רשימות בקרה של כלי נשק, תקנות ואמצעים אחרים. דיווח זה ייעשה זמין ויופץ לכל המדינות החברות. לאחר מכן, מחויבות המדינות החברות בדיווח שנתי אודות עסקות יצוא ויצוא שבוצעו. גם דו"חות אלה יופצו בקרב המדינות החברות ואולם, ניתן להשמיט מהם מידע בעל רגישות מסחרית או מידע הנוגע לביטחון הלאומי. בהעדר הגדרה ברורה של מושגים אלה, נראה כי לא נסתם הגולל על ביצוע עסקות נשק שלא תדווחנה.

אילו הסתייגויות נוספות העלו מדינות שהתנגדו או נמנעו מלתמוך בהחלטה על האמנה?

מלבד ההסתייגות מכך שהאמנה לא אוסרת העברת נשק לגורמים לא מדינתיים, הביעו חלק מהמדינות אכזבה מכך שהאמנה לא מזכירה את זכותם של עמים להגדרה עצמית ולמאבק בכיבוש זר, או שאין היא מתייחסת לתוקפנות של מדינה כקריטריון לאיסור או הגבלת הסחר עמה. היו שטענו כי האמנה מוטית לטובת יצואניות הנשק, באופן העלול לפגוע בזכות להגנה עצמית של מדינות הנצרכות לייבא נשק. היו שהביעו דאגה מהעדר הגדרה מפורטת ומדויקת של הנשק, שסחר בו מוסדר באמנה. מדינות אחרות, העלו את השאלה מתי ניתן לומר שמדינה "יודעת" על הנסיבות המחייבות הימנעות מייצוא.

המצב בישראל

מדוע ישראל לא אשררה את האמנה, וכעת, בעקבות הצהרתו של טראמפ, גם לא תאשרר?

כאמור, ישראל תמכה בהצעת ההחלטה בדבר אימוץ נוסח האמנה בעצרת הכללית של האו"ם. יחד עם זאת, האמנה תחייב את ישראל באופן מלא, רק אם וכאשר ישראל תאשרר את האמנה. נשאלת השאלה, עד כמה אשרור האמנה יחייב שינוי ההסדר החוקי של הסוגיה בדין הישראלי. מעיון ראשוני, נראה שלא צפויים שינויים דרמטיים.

המסגרת החוקית בישראל להסדרת יצוא ביטחוני עודכנה באופן מקיף לפני שנים ספורות, עם חקיקתו של חוק הפיקוח על יצוא ביטחוני, התשס"ז-2007. החוק כולל הסדר מקיף המחייב רישוי עבור פעולות של ייצוא ביטחוני ובכלל זה, ייצוא של ציוד ביטחוני, ידע ביטחוני ומתן שירות ביטחוני. גם פעולות של שיווק ביטחוני, לקידום עסקה עתידית, מחייבות היתר וכך גם ייצוא ציוד ביטחוני במעבר (כלומר, כשישראל אינה מקור הציוד או היעד הסופי שלו) וכן תיווך בעסקה בין גורמי חוץ. ציוד ביטחוני על פי החוק כולל ציוד לחימה, ציוד טילים וציוד דו-שימושי מפוקח. סוגי ציוד אלה מוגדרים תוך הפנייה לרשימות בקרה לפי "הסדר ואסנאר " ולפי משטר הפיקוח על טכנולוגיית טילים. עיון ראשוני ברשימות מראה שהן רחבות ומפורטות הרבה יותר מן ההגדרה הבסיסית של אמצעי הלחימה באמנה.

מטרת החוק בישראל , כפי שנקבע בסעיף 1,  היא להסדיר את הפיקוח של המדינה על יצוא ביטחוני, וזאת "מטעמים של ביטחון לאומי, יחסי החוץ של המדינה והתחייבויותיה הבין -לאומיות ולשם שמירה על אינטרסים חיוניים אחרים של המדינה". הרשות המוסמכת רשאית לסרב לתת רישיון, להתנות בו תנאים או לבטלו גם מ"שיקולים הנוגעים למשתמש הסופי או לשימוש הסופי" {סעיף 8 (7), 9(א) לחוק}. נראה כי צירוף הוראות אלה יאפשר ליישם את הוראות האמנה בדבר הנסיבות בהן הייצוא אסור או בדבר שיקולים הצריכים להישקל טרם מתן היתר ייצוא, מעת שהאמנה תהיה בגדר "התחייבות בין-לאומית" של ישראל, אף שתיקון החוק לשם קביעתם של הדברים במפורש, עשוי להיות מועיל מטעמי תדמית ומטעמים אחרים.

ראוי לציין, שכבר בנוסח החוק הקיים מצוי איסור על ישראלי לתווך בין גורמי חוץ בעסקת נשק המנוגדת לאמברגו נשק שהטילה מועצת הביטחון של האו"ם על אותם גורמי חוץ (סעיף 22 לחוק).

משרד החוץ שנשאל בנושא עוד ב-2014 על ידי כתב ישראל דיפנס, עמי רוחקס דומבה (להלן - ער"ד), ענה: "לעניין יבוא נשק – הנושא הוא לא בתחום טיפולו של משרד החוץ והוא לא נושאה של האמנה. האמנה עוסקת בהגבלות על היצוא ולא על היבוא.  לעניין יצוא נשק - ישראל פועלת כבר שנים על פי חוק הפיקוח על היצוא הביטחוני התשס"ז 2007. חוק זה קובע סטנדרטים גבוהים לפיקוח על יצוא הנשק, אשר כבר מיושמים בפועל. לכן, לאמנה לא תהיה השפעה מגבילה על הייצוא הביטחוני . כתב העיתונאי ער"ד : אין ספק כי במשקפיים ישראליות, האמנה היא ניסיון חיובי למנוע מארגוני טרור להתחמש, במיוחד לאור מה שקורה בסוריה ועיראק עם דאעש, בתימן עם החותים ובלבנון עם חיזבאללה. שיתוף פעולה בינלאומי למניעת מכירת נשק לארגוני טרור יכול להיות יותר זול מהרחבה של חיל המודיעין וחיל האוויר בצה"ל. יותר זול למנוע מכירה של נשק, מאשר השמדה שלו בדרך ליעד".

***

עמירם הלוי שירת כציר כלכלי של ישראל ביפן, בהודו, בספרד ובאוסטרליה, והיה עד לאחרונה מנהל תחום ״פיקוח יצוא דו שימושי״ במשרד הכלכלה ושימש בתפקיד זה במשך 10 שנים. ליצירת קשר במייל ניתן לפנות לטלפון 050-6240904 לכתובת דוא״ל [email protected] או באתר: http://www.ah-consultant.com/