נתניהו רוצה ערוץ תקציבי נוסף לבניין כוח ביטחוני במקביל לתקציב הרב שנתי. דעה
לפי פרסומים בתקשורת נתניהו רוצה לקדם תפיסת 'כוח הארנק' - תקציב ייעודי בשליטת ראש הממשלה עוקף פרלמנט. בעוד השיטה נהוגה גם בבריטניה או ארה"ב היא מעלה שאלות לגבי הקונצנזוס בין לשכת רוה"מ לבין לשכת הרמטכ"ל בנושאי בניין כוח
עמי רוחקס דומבה
| 30/04/2019
Photo by Sgt. Shahar Sigal, IDF Spokesperson's Unit - https://www.flickr.com/photos/idfonline/35609768404/
למדינת ישראל היה עד היום ערוץ אחד לפתח את בניין הכוח של צה"ל והמערכת הביטחונית והוא תכנית תקציב רב שנתית. האחרונה שעל פיה עובד הצבא הוא תר"ש גדעון שתסתיים ב2020. כעת, רוצה נתניהו ליישם ערוץ נוסף, מקביל לתר"שים של מערכת הביטחון בדמות 'קופה קטנה' של ראש הממשלה לפרויקטים ביטחוניים ארוכי טווח. כך לפי פרסום של כלכליסט (אדריאן פילוט).
כוח הארנק
למעשה, נתניהו רוצה ליישם בארץ תפיסת ניהול כלכלית הידועה בכינוי "כוח הארנק". את השיטה יישמו במדינות מערביות נוספות כמו בריטניה וארה"ב בעבר. מהות תפיסה זו היא העברת כוח כלכלי מהפרלמנט לראש הממשלה (או הנשיא במשטר נשיאותי). תחת שיטה זו המנהיג הנבחר מחזיק בתקציב ייעודי הנמצא תחת החלטתו הישירה ללא צורך להיוועץ עם הפרלמנט. בצורה כזו הוא יכול לסכל או לקדם מהלכים באמצעות מימון שלהם או חוסר מימון שלהם.
לפי הפרסום של כלכליסט נתניהו רוצה תקציב של 3-4 מיליארדי ש"ח מתוך תקציב הביטחון לצורך יישום "תפיסת הביטחון 2030" שלו. תקציב הביטחון עומד לשנה זו על כ-69 מיליארדי ש"ח (ללא אשראי לסעיפים מסוימים וסיוע צבאי אמריקאי) כך שמדובר בכחמישה אחוזים מתקציב הביטחון 'נטו'.
תפיסת הביטחון של נתניהו אינה מפורסמת לציבור הרחב והיא הוצגה בכותרות באתר הממשלה. חלקה ישאר חסוי מסיבות ברורות לא לחשוף לאויב מה אתה מתכנן. עם זאת, לא ברור מדוע לשכת רוה"מ לא מפרסת את התכנית בצורה מפורטת יותר , בעיקר אם היא דורשת חמישה אחוזים מתקציב הביטחון. לפי אותו פרסום מדובר בחיזוק כושר התקיפה. יכולת סייבר מעצמתית. שדרוג ההגנה נגד טילים. המשך מיגון העורף. השלמת גדרות הביטחון. כולם פרויקטים ארוכי טווח ויקרים של בניין כוח.
העדר פרסום גורר ביקורת של בן כספית בגלל מידע חלקי לציבור. לצד ביקורת ישנן גם דעות בעדה כמו זו שפורסמה אצלנו סביב הנושא של שבתאי שובל.
ארבע שנים כפול ארבעה מיליארד
נזכיר כי נתניהו נבחר כעת לארבע שנים כראש ממשלה, ונניח לצורך הדיון שהוא גם ישרוד פוליטית את התקופה. המשמעות היא שיש לו ארבע שנים ליישם את הפרויקטים האלו. 4 מיליארדי ש"ח בשנה אלו הם 16 מיליארדי ש"ח בתקופה הממשלה הקרובה. לא מעט כסף.
אם התפיסה הכלכלית תיושם (וזה כנראה ידרוש אישור כנסת לתקציב שנתי \ דו שנתי) המשמעות היא שרק נתניהו יחליט לאן הולך הכסף ללא דיונים לעדיפות ההשקעות במשרד הביטחון או האוצר או כל משרד אחר. היועמ"ש יצטרך לדאוג שהכסף מוצא בצורה חוקית תחת חוק המכרזים, והאוצר יפקח שאין חריגה ממסגרת תקציב זו. זה בערך הפיקוח הצפוי על הכסף הזה.
אבקש מפלוני לשים את הדעות הפוליטיות בצד, לצורך השאלה הבאה. האם זה רע? נניח שיש היום פרויקטים של בניין כוח כמו גדרות, טילים, רקטות, מערכי תקיפה בסייבר, מערכות הגנה בפני טילים ועוד. אלו פרוייקטים שדורשים שלושה מרכיבים עיקריים - זמן, כסף והון אנושי. הממשלה אחראית באופן ישיר על הכסף והזמן. אם אין תקציב ייעודי לפרויקטים כאלו למשך ארבע שנים, קשה מאד לבסס בניין כוח ארוך טווח.
כדי לדחוף פרויקטים כאלו היום, נתניהו צריך לשכנע את צה"ל מחד להכניס את רצונותיו לתר"ש הבאה שיסתיים ב2025, ולשכנע את שותפיו לממשלה הנסמכת על הסכמים קואליציונים עם מגוון מפלגות קטנות. במציאות כזו, אם ראש הממשלה רוצה לממש את תפקידו ביתר קלות כראש הרשות המבצעת, הוא צריך כסף צבוע עבורו. במילים אחרות, כסף הוא שם המשחק. רק נזכיר את המלחמות של נתניהו כראש ממשלה עם אהוד ברק כשר ביטחון סביב המכשול בגבול מצרים לצורך דוגמא.
האם בראייה צבאית נתניהו שוגה? לא בטוח. האם בראייה דמוקרטית הוא שוגה? ובכן, אותה תפיסה יושמה כאמור בבריטניה ובארה"ב, מדינות דמוקרטיות לא פחות מישראל. נכון שהאידיאליה היא שהעדיפות לשימוש בכסף ציבורי תקבע בקונצנזוס, אך בנושאים ביטחוניים מדובר במשוכה לא פשוטה.
עד כמה הממשלה או הכנסת קובעות, הלכה למעשה, את העדיפות לניצול התקציב של המוסד? השב"כ? מל"ל? מערך הסייבר? הוועדה לאנרגיה גרעינית? פעילויות מסווגות במשרד הביטחון? ומדובר במיליארדי ש"ח כל שנה. בחלק גדול מהמקרים גם אם יש וועדה פרלמנטרית היא כלי פיקוח שאין חריגה תקציבית מהמסגרת. בחלק אחר היא חותמת גומי לרצון שדרת הניהול של אותו ארגון ביטחוני.
עצור: גרעון לפניך
המהלך של נתניהו כן יכול לתת לו כוח מול גופי ביטחון בעיקר באמצעות סיכול רצונות שלהם. אם יוגדרו כ-4 מיליארדי ש"ח לטובת קופה קטנה של רוה"מ, זה אומר פחות כסף לגופים הביטחון בתקציב. ואם גוף ביטחון ירצה לממן פרויקט מסוים, הוא יצטרך להצדיק אותו בפני נתניהו שיחליט אם לתת לו את הכסף מאותה קופה קטנה. אם נתניהו יחליט שלא, הפרויקט לא יצא לדרך. ולחילופין, אם גוף ביטחוני יתנגד לפרויקט שנתניהו רוצה, הכוח שלו להשפיע על החלטת נתניהו יקטן משמעותית.
אחת השאלות העומדות לפתחו של נתניהו בהיבט זה הוא הגרעון הממשלתי הצומח. נכון לימים אלו הגרעון הממשלתי עומד כ-9 מיליארדי ש"ח. הגרעון של חודש מרץ לבדו עומד על 3.5 מיליארדי ש"ח. הגירעון המצטבר ב-12 החודשים האחרונים (אפריל 2018 – מרץ 2019) עומד על 3.4% מהתמ"ג. זאת כאשר הגרעון המתוכנן ל2019 הוא 2.9 אחוזים מהתמ"ג.
המשמעות היא שאם נתניהו רוצה את ה-4 מיליארד יחד עם הגדלת תקציב הביטחון ל-2020, הוא יצטרך לדאוג שיעד הגרעון לאותה שנה , ולכל שנה אחריה (בהנחה ומדובר בקופה קטנה כל שנה לצורך פרויקטים ביטחוניים), יהיה מתואם עם הגידול בגרעון. בינתיים, נראה כי מערכת הביטחון עובדת קשה לא לחרוג מתקציב הביטחון לפי אומדן ביצוע תקציב לחודשי 1-3 לשנה זו. נראה כי רא"ל כוכבי ממשיך את תפיסת קודמו בנושא.
שאלת הקונצנזוס
אין ספק כי התשובה לשאלה האם המהלך של נתניהו טוב או רע אינה ניתנת למדידה באופן אובייקטיבי. בסופו של דבר זו שאלה של קידוש הקונצנזוס במדינה דמוקרטית. האם ראש ממשלה יכול לקדם את האג'נדה שלו על חשבון הקונצנזוס עם הפרלמנט וצה"ל או שמא הקונצנזוס קדוש. אין על כך תשובה אחת. זו שאלה תרבותית.
נתניהו קיבל מנדט מהציבור לעוד ארבע שנים. מנדט זה כולל גם את קידום תפיסת הביטחון שלו. אם הפרלמנט וצה"ל מפריעים לו לעשות זאת, הדרישה לתקציב ייעודי הגיונית במשחק הפוליטי. מצד שני, צודקים אלו הטוענים שיש לישראל תכנית רב שנתית לבניין כוח צבאי תחת פיקוח של האוצר, ובהנתן כזו, הקונצנזוס הפוליטי הוא שמכתיב את העדיפות. ולא רצון יחיד, גם אם הוא ראש ממשלה.
אציין שוב שאם תקציב הביטחון לא גדל כדי לשמר יעד גרעון, המשמעות היא שלארגוני הביטחון יהיו פחות ארבעה מיליארדי ש"ח כל שנה. לקונצנזוס או העדרו יש תג מחיר.
לפי פרסומים בתקשורת נתניהו רוצה לקדם תפיסת 'כוח הארנק' - תקציב ייעודי בשליטת ראש הממשלה עוקף פרלמנט. בעוד השיטה נהוגה גם בבריטניה או ארה"ב היא מעלה שאלות לגבי הקונצנזוס בין לשכת רוה"מ לבין לשכת הרמטכ"ל בנושאי בניין כוח
למדינת ישראל היה עד היום ערוץ אחד לפתח את בניין הכוח של צה"ל והמערכת הביטחונית והוא תכנית תקציב רב שנתית. האחרונה שעל פיה עובד הצבא הוא תר"ש גדעון שתסתיים ב2020. כעת, רוצה נתניהו ליישם ערוץ נוסף, מקביל לתר"שים של מערכת הביטחון בדמות 'קופה קטנה' של ראש הממשלה לפרויקטים ביטחוניים ארוכי טווח. כך לפי פרסום של כלכליסט (אדריאן פילוט).
כוח הארנק
למעשה, נתניהו רוצה ליישם בארץ תפיסת ניהול כלכלית הידועה בכינוי "כוח הארנק". את השיטה יישמו במדינות מערביות נוספות כמו בריטניה וארה"ב בעבר. מהות תפיסה זו היא העברת כוח כלכלי מהפרלמנט לראש הממשלה (או הנשיא במשטר נשיאותי). תחת שיטה זו המנהיג הנבחר מחזיק בתקציב ייעודי הנמצא תחת החלטתו הישירה ללא צורך להיוועץ עם הפרלמנט. בצורה כזו הוא יכול לסכל או לקדם מהלכים באמצעות מימון שלהם או חוסר מימון שלהם.
לפי הפרסום של כלכליסט נתניהו רוצה תקציב של 3-4 מיליארדי ש"ח מתוך תקציב הביטחון לצורך יישום "תפיסת הביטחון 2030" שלו. תקציב הביטחון עומד לשנה זו על כ-69 מיליארדי ש"ח (ללא אשראי לסעיפים מסוימים וסיוע צבאי אמריקאי) כך שמדובר בכחמישה אחוזים מתקציב הביטחון 'נטו'.
תפיסת הביטחון של נתניהו אינה מפורסמת לציבור הרחב והיא הוצגה בכותרות באתר הממשלה. חלקה ישאר חסוי מסיבות ברורות לא לחשוף לאויב מה אתה מתכנן. עם זאת, לא ברור מדוע לשכת רוה"מ לא מפרסת את התכנית בצורה מפורטת יותר , בעיקר אם היא דורשת חמישה אחוזים מתקציב הביטחון. לפי אותו פרסום מדובר בחיזוק כושר התקיפה. יכולת סייבר מעצמתית. שדרוג ההגנה נגד טילים. המשך מיגון העורף. השלמת גדרות הביטחון. כולם פרויקטים ארוכי טווח ויקרים של בניין כוח.
העדר פרסום גורר ביקורת של בן כספית בגלל מידע חלקי לציבור. לצד ביקורת ישנן גם דעות בעדה כמו זו שפורסמה אצלנו סביב הנושא של שבתאי שובל.
ארבע שנים כפול ארבעה מיליארד
נזכיר כי נתניהו נבחר כעת לארבע שנים כראש ממשלה, ונניח לצורך הדיון שהוא גם ישרוד פוליטית את התקופה. המשמעות היא שיש לו ארבע שנים ליישם את הפרויקטים האלו. 4 מיליארדי ש"ח בשנה אלו הם 16 מיליארדי ש"ח בתקופה הממשלה הקרובה. לא מעט כסף.
אם התפיסה הכלכלית תיושם (וזה כנראה ידרוש אישור כנסת לתקציב שנתי \ דו שנתי) המשמעות היא שרק נתניהו יחליט לאן הולך הכסף ללא דיונים לעדיפות ההשקעות במשרד הביטחון או האוצר או כל משרד אחר. היועמ"ש יצטרך לדאוג שהכסף מוצא בצורה חוקית תחת חוק המכרזים, והאוצר יפקח שאין חריגה ממסגרת תקציב זו. זה בערך הפיקוח הצפוי על הכסף הזה.
אבקש מפלוני לשים את הדעות הפוליטיות בצד, לצורך השאלה הבאה. האם זה רע? נניח שיש היום פרויקטים של בניין כוח כמו גדרות, טילים, רקטות, מערכי תקיפה בסייבר, מערכות הגנה בפני טילים ועוד. אלו פרוייקטים שדורשים שלושה מרכיבים עיקריים - זמן, כסף והון אנושי. הממשלה אחראית באופן ישיר על הכסף והזמן. אם אין תקציב ייעודי לפרויקטים כאלו למשך ארבע שנים, קשה מאד לבסס בניין כוח ארוך טווח.
כדי לדחוף פרויקטים כאלו היום, נתניהו צריך לשכנע את צה"ל מחד להכניס את רצונותיו לתר"ש הבאה שיסתיים ב2025, ולשכנע את שותפיו לממשלה הנסמכת על הסכמים קואליציונים עם מגוון מפלגות קטנות. במציאות כזו, אם ראש הממשלה רוצה לממש את תפקידו ביתר קלות כראש הרשות המבצעת, הוא צריך כסף צבוע עבורו. במילים אחרות, כסף הוא שם המשחק. רק נזכיר את המלחמות של נתניהו כראש ממשלה עם אהוד ברק כשר ביטחון סביב המכשול בגבול מצרים לצורך דוגמא.
האם בראייה צבאית נתניהו שוגה? לא בטוח. האם בראייה דמוקרטית הוא שוגה? ובכן, אותה תפיסה יושמה כאמור בבריטניה ובארה"ב, מדינות דמוקרטיות לא פחות מישראל. נכון שהאידיאליה היא שהעדיפות לשימוש בכסף ציבורי תקבע בקונצנזוס, אך בנושאים ביטחוניים מדובר במשוכה לא פשוטה.
עד כמה הממשלה או הכנסת קובעות, הלכה למעשה, את העדיפות לניצול התקציב של המוסד? השב"כ? מל"ל? מערך הסייבר? הוועדה לאנרגיה גרעינית? פעילויות מסווגות במשרד הביטחון? ומדובר במיליארדי ש"ח כל שנה. בחלק גדול מהמקרים גם אם יש וועדה פרלמנטרית היא כלי פיקוח שאין חריגה תקציבית מהמסגרת. בחלק אחר היא חותמת גומי לרצון שדרת הניהול של אותו ארגון ביטחוני.
עצור: גרעון לפניך
המהלך של נתניהו כן יכול לתת לו כוח מול גופי ביטחון בעיקר באמצעות סיכול רצונות שלהם. אם יוגדרו כ-4 מיליארדי ש"ח לטובת קופה קטנה של רוה"מ, זה אומר פחות כסף לגופים הביטחון בתקציב. ואם גוף ביטחון ירצה לממן פרויקט מסוים, הוא יצטרך להצדיק אותו בפני נתניהו שיחליט אם לתת לו את הכסף מאותה קופה קטנה. אם נתניהו יחליט שלא, הפרויקט לא יצא לדרך. ולחילופין, אם גוף ביטחוני יתנגד לפרויקט שנתניהו רוצה, הכוח שלו להשפיע על החלטת נתניהו יקטן משמעותית.
אחת השאלות העומדות לפתחו של נתניהו בהיבט זה הוא הגרעון הממשלתי הצומח. נכון לימים אלו הגרעון הממשלתי עומד כ-9 מיליארדי ש"ח. הגרעון של חודש מרץ לבדו עומד על 3.5 מיליארדי ש"ח. הגירעון המצטבר ב-12 החודשים האחרונים (אפריל 2018 – מרץ 2019) עומד על 3.4% מהתמ"ג. זאת כאשר הגרעון המתוכנן ל2019 הוא 2.9 אחוזים מהתמ"ג.
המשמעות היא שאם נתניהו רוצה את ה-4 מיליארד יחד עם הגדלת תקציב הביטחון ל-2020, הוא יצטרך לדאוג שיעד הגרעון לאותה שנה , ולכל שנה אחריה (בהנחה ומדובר בקופה קטנה כל שנה לצורך פרויקטים ביטחוניים), יהיה מתואם עם הגידול בגרעון. בינתיים, נראה כי מערכת הביטחון עובדת קשה לא לחרוג מתקציב הביטחון לפי אומדן ביצוע תקציב לחודשי 1-3 לשנה זו. נראה כי רא"ל כוכבי ממשיך את תפיסת קודמו בנושא.
שאלת הקונצנזוס
אין ספק כי התשובה לשאלה האם המהלך של נתניהו טוב או רע אינה ניתנת למדידה באופן אובייקטיבי. בסופו של דבר זו שאלה של קידוש הקונצנזוס במדינה דמוקרטית. האם ראש ממשלה יכול לקדם את האג'נדה שלו על חשבון הקונצנזוס עם הפרלמנט וצה"ל או שמא הקונצנזוס קדוש. אין על כך תשובה אחת. זו שאלה תרבותית.
נתניהו קיבל מנדט מהציבור לעוד ארבע שנים. מנדט זה כולל גם את קידום תפיסת הביטחון שלו. אם הפרלמנט וצה"ל מפריעים לו לעשות זאת, הדרישה לתקציב ייעודי הגיונית במשחק הפוליטי. מצד שני, צודקים אלו הטוענים שיש לישראל תכנית רב שנתית לבניין כוח צבאי תחת פיקוח של האוצר, ובהנתן כזו, הקונצנזוס הפוליטי הוא שמכתיב את העדיפות. ולא רצון יחיד, גם אם הוא ראש ממשלה.
אציין שוב שאם תקציב הביטחון לא גדל כדי לשמר יעד גרעון, המשמעות היא שלארגוני הביטחון יהיו פחות ארבעה מיליארדי ש"ח כל שנה. לקונצנזוס או העדרו יש תג מחיר.
