החזית האזרחית: איום גובר, התעניינות נמוכה

האם המענה המדינתי שנבנה בחזית האזרחית הולם את האיום המוצב בפני האוכלוסייה הישראלית? סקירה מיוחדת של המציאות הביטחונית בעורף הישראלי מאת תא״ל (דימ׳) ד״ר מאיר אלרן וד״ר כרמית פדן

נתב"ג במהלך "צוק איתן" ב-2014 (צילום ארכיון: AP)

תמונת המצב הביטחונית של ישראל בראשית שנתה ה-70 מדגימה עליונות צבאית ברורה של ישראל על אויביה ועל שכניה. עם זאת, בכל הקשור לחזית האזרחית תמונת המצב היא בעייתית ומאתגרת. 
רמת ומורכבות האיומים החיצוניים על החזית האזרחית ב
 
ישראל עולה בהדרגה כל העת. בדרום – מבחינה צבאית חמאס ממשיך להתעצם ומבחינה כלכלית – הרצועה שוקעת  לקריסה כלכלית מסוכנת. בצפון – נוצר מצב שבו כוחות צבאיים וכנופיות טרור בלתי נשלטים תופסים אחיזה במה שנותר מתוך ההריסות של מלחמת האזרחים העקובה מדם בסוריה ואלה יוצרים שם תמונת מצב שברירית, מסוכנת ונפיצה. 
 
מרחוק אולי נראה כי שליטתו הפוליטית של בשאר אל אסד מתחזקת אך למעשה שליטתו במרחב הגיאוגרפי שהיה בעבר המדינה הסורית רחוקה מלהיות מלאה. בתנאים אלה מתמקמים בשטח שלושה כוחות זרים: איראן, חיזבאללה ורוסיה. כוחות אלה אמורים, לכאורה, לבסס את אחיזתו של השליט הסורי, אך עשויים לתרום דווקא להמשך ההתפוררות של הממשל הסורי ולייצר בכך סיכונים רבים ומגוונים לישראל. לבנון נמצאת בפועל בשליטה של חיזבאללה, הנשען על האיראנים וממשיך להתעצם מבחינה צבאית כמו גם לבנות יכולת נכבדה של התקפה והרתעה מול ישראל.
 
סכנת ההידרדרות לעימות נרחב בתנאים אלה של אי יציבות אזורית ובהיעדר "מבוגר אחראי" היא גדולה. את מחיר ההידרדרות צפויה ישראל לשלם לא רק בחזית הצבאית כי אם גם בחזית האזרחית. זאת, לאחר שאויביה צברו בשנים האחרונות יכולות צבאיות בלתי מבוטלות, בתחום ירי התמ"ס אך לא רק, המופנות במתכוון כלפי החוליה החלשה יותר במערך המדינתי הישראלי: היא האוכלוסייה האזרחית.

תרחיש הייחוס לחזית העורף

כבר לפני כמעט שנתיים הוצג לממשלת ישראל תרחיש הייחוס לחזית האזרחית. המרכיבים העיקריים הנכללים בתרחיש זה הם: כל ריכוזי האוכלוסייה ומרבית התשתיות החיוניות נמצאים בטווח הנשק תלול המסלול של חיזבאללה וחמאס; כמות המשגרים והכלים הנמצאים בידי ארגונים אלה צומחים בהתמדה; אמנם מרבית החימוש עדיין סטטיסטי ופוגעני פחות, אך חלקו של הנשק המונחה המדויק גדל ועמו גדל מאוד הסיכון לפגיעה רחבה ביעדים אסטרטגיים נבחרים; ראשי הקרב של הרקטות והטילים הופכים להיות גדולים והרסניים יותר; כלי טיס בלתי מאוישים הופכים לחלק בלתי נפרד ממחסני הנשק בידי האויב; הסייבר הופך לגורם נוכח במאמץ ההתקפי של האויב; נבנית יכולת התקפית מול יישובים בקרבת הגבולות – אם באמצעות תקיפה מקומית ואם באמצעות מנהרות חודרות. 
 
התצורה שבה מרכיבים אלה עשויים להתממש היא של "מהלומה מרוכזת על מרחב אורבני" ומשמעותה – ירי תמ"ס על מספר מרחבים נבחרים במגמה להשיג נזק רב יותר שיגרום לנפגעים רבים, לשיבוש מערכתי כלל מדינתי ולערעור החוסן החברתי. מימוש פוטנציאלי של תרחיש שכזה מגביר את האתגר הביטחוני הייחודי לישראל באופן ניכר מזה שהיה מוכר בארבעת סבבי הלחימה האחרונים. ועקב כך הפגיעה בחזית האזרחית עלולה להיות בהיקף חסר תקדים. 
 
השאלה החשובה כאן היא עד כמה המענה המדינתי שנבנה בחזית האזרחית הולם את האיום המתהווה. התשובה לשאלה זו היא מורכבת שכן כדי לענות עליה יש להתייחס להיבטים רבים בהיערכות החזית האזרחית לחירום – הן בחזית האזרחית הן במישור הצבאי, אך הכיוון הכללי ברור: המוכנות של החזית האזרחית בישראל לתרחיש הייחוס המעודכן אינה סוגרת את הפער מול האיום הגובר. בכך גדל הפער בין המצב הדרוש לבין המצב הקיים. המגבלות העיקריות המונעות את סגירת הפער קשורות קשר הדוק לתפיסת הביטחון הישראלית בהקשר לחזית האזרחית. 
 
בישראל אין תפיסת ביטחון כוללת ומוסכמת בהקשר לחזית האזרחית. זאת, בשונה ממה שקיים – גם אם לא בצורה ממוסדת – לגבי החזית הצבאית (ראו למשל את המאמץ הצה"לי לבנות ואף לפרסם את "אסטרטגיית צה"ל). עקב כך, אין הסכמה ובעקבות זאת גם אין בהירות, לגבי השאלה מה נדרש לעשות בתחום קריטי זה ומהם סדרי העדיפויות כדי לממש באופן מיטבי את ההיערכות של החזית האזרחית מול האיומים.
 

לא על הרתעה בלבד

 
הנחת העבודה הבסיסית המדריכה את הממשלה היא שניתן לדחות את העימות הבא באמצעות שימור ההרתעה מול חיזבאללה וחמאס. הנחה זו מסתמכת גם על כך שחלפו שתים עשרה שנים כמעט מאז מלחמת לבנון השנייה וחיזבאללה נמנע לתקוף את ישראל. בתוך כך ההנחה המובלעת היא שהסיבה לכך שחיזבאללה נמנע מלתקוף את ישראל נובעת בעיקר מחששו של הארגון השיעי מנחת ידה. כך גם בהקשר של חמאס: אנו עומדים ארבע שנים כמעט לאחר מבצע "צוק איתן". 
גם אם להנחה זו יש היגיון, ברור כי ההרתעה אינה מצב שריר לאורך זמן ובכל מקרה אין היא חסם בפני הידרדרות בלתי נשלטת, שהיא התרחיש הרווח במקומותינו. כך שההרתעה בלבד אינה יכולה לשמש אסטרטגיה מספקת המבטיחה אי פגיעה בחזית האזרחית ולכן כזו היכולה לדחות את היערכות הולמת של החזית האזרחית לחירום.
 
האסטרטגיה המשלימה המנחה את ישראל היא שאם תחול הידרדרות כזו צה"ל יגן על החזית האזרחית באמצעות התקפה רבתי על האויב שאמורה לקצר את משך הלחימה באורח שישחרר את האזרחים מהאיום תוך זמן קצר. לצערנו, העימותים האחרונים אינם מחזקים תקווה זו. להיפך. בשל סיבות שונות מלחמת לבנון השנייה נמשכה 33 ימים ו"צוק איתן" נמשך 51 ימים. וזאת למרות היכולות הצבאיות העדיפות של צה"ל על פני האויב.
 
לכן צה"ל בונה בשנים האחרונות גם יכולות הגנתיות נרחבות ומגוונות. בניין הכוח ההגנתי נשען בעיקר על מערכי ההגנה האקטיבית נגד נשק תלול מסלול ("כיפת ברזל" ו"קלע דויד"), לצד מערכי חסימה לאורך הגבולות הרלוונטיים (ראו המכשול הנבנה בגבול רצועת עזה). בכך מושקע מאמץ רב, אולם גם כאן ספק אם יש בכך כדי לייצר הגנה מספקת כדי לצמצם בצורה משמעותית את הנזק הצפוי לחזית האזרחית. 
 

מעגל קסמים בעייתי

סקירה זו משקפת את רמת הסיכון הגבוהה הצפויה לחזית האזרחית בעימות עתידי. ההנחה – או שמא התקווה – היא שצה"ל יחתור לעשות את מה שנדרש ממנו ויצליח בכך – הן בחזית הצבאית הן בחזית האזרחית (באמצעות פיקוד העורף). אולם תרומתם של הגורמים האזרחיים ברורה פחות, בעיקר בגלל החולשה המערכתית היחסית המאפיינת אותם בכל הקשור לתחומי ההיערכות לחירום. 
 
חולשה זו, וודאי בהשוואה ליכולות של החזית הצבאית המאורגנת והמיומנת, נובעת ממספר סיבות. ראשית כל, סדרי העדיפויות הלאומיים המפנים באופן מסורתי את עיקר המאמץ, המשאבים וההשקעה בחזית הצבאית ובהתעצמות צה"ל והמעניקים לחזית האזרחית עדיפות נמוכה באופן יחסי.
 
בנוסף, בישראל אין הסדרה לגבי שאלת יסוד והיא: מי היא הסמכות הממלכתית האחראית על החזית האזרחית? בשונה מהמצב המוסדר של החזית הצבאית, הנשלטת ומכוונת על ידי מנגנונים ארגוניים היררכיים ברורים, המצב בחזית האזרחית פרוץ ויש ערפל מוחלט בשאלות הסמכות של מי מחליט מה על מה. 
 
ברמה הממשלתית קיים מזה כעשור מנגנון מתאם, רשות החירום הלאומית, אולם מנגנון זה מתקשה מאוד לכפות על משרדי הממשלה ועל מנגנוני המענה הראשוני סדר יום ברור, תכנון מתואם כלל מערכתי ועמידה בסטנדרטים נדרשים. גם הרשויות המקומיות, המוגדרות לכאורה כ"לבנת היסוד" של החזית האזרחית, מקיימות רמות שונות של מוכנות לחירום, ומטבע הדברים החזקות ביניהן מוכנות יותר מהחלשות. מרביתן אינן מציגות רמה מספקת של היערכות לחירום מול האתגרים הצפויים.
 
מצב בלתי ראוי זה נשען בין היתר על היעדר חקיקה הולמת בנושא החירום האזרחי. בעשור האחרון נעשו כמה ניסיונות לקדם חקיקה כזו שתחליף את חוק הג"א מ-1951, אך עדיין ללא הצלחה. נוסף לגורמי יסוד אלה וכנגזר מהם, חולשת החזית האזרחית נובעת גם מתרגולים מערכתיים בלתי מספיקים, מאדישות הציבור הרחב, ממדיניות הסברה שנמנעת במתכוון להציג את מלוא חריפותו ומשמעותו של האיום, משיתוף פעולה בלתי מספיק בין גורמי המענה הראשוני לחירום ומהיעדר תכנון פרטני לסוגיות קריטיות (כמו למשל שאלת הפינוי וההתפנות במקרי חירום או הטיפול המערכתי באוכלוסיות חלשות). 
 
נראה כי הסיבה העיקרית לתמונה המדאיגה לחזית האזרחית בישראל היא שנושא המוכנות של החזית האזרחית מול האיומים המוכרים והמתהווים תדיר אינו זוכה להתעניינות ולהתייחסות מספקת הן בהנהגה הלאומית, הן ברשויות המקומיות, הן בתקשורת הן בציבור הרחב. 
 
נוצר כאן מעגל קסמים בעייתי במיוחד שלאורך זמן מונע את פריצת הדרך הנדרשת: זו מחייבת הבנה לאומית כי חשיבותה של החזית האזרחית בישראל אינה פחותה מזו של החזית הצבאית. שהרי פועלת כאן הדדיות במידה רבה: כשם שהגנת האזרחים בישראל תלויה בצה"ל כך גם הצלחותיו של צה"ל תלויות במה שיתרחש בחזית האזרחית. אפילו אם הצבא יפליא במכותיו באויב, תמונת סיום העימות, הכוללת הרג והרס של המרקם האזרחי, תפגע קשות בתפיסת התוצאה הכוללת של המאמץ המלחמתי הישראלי. זאת, נוסף לתוצאות קשות אפשריות למשק הישראלי ולרציפותו התפקודית.
 
מצב מדאיג זה ניתן לשינוי אם וכאשר ייפרץ מעגל הקסמים התודעתי ויובן בישראל שפגיעה חמורה בחזית האזרחית תפגע גם ברמת ההצלחה של צה"ל בחזית הצבאית.  
 
חשוב להבין כי אפשר – בהשקעת משאבים לא ניכרת – לייצר היערכות אזרחית לחירום טובה הרבה יותר מזו הקיימת מול האיום. מושג המפתח בבניית מוכנות גבוהה יותר של החזית האזרחית הוא החוסן (Resilience): מדובר בבניית יכולות של המערכות השונות – החל בפרטים, משפחות, קהילות ויישובים וכלה במערכת הלאומית בכללותה – להכיל בגמישות הפרעות קשות, גם קיצוניות בחומרתן, להתאושש מהן במהירות, ולחזור לתפקוד מיטבי ואף משופר. אין המדובר במושג תיאורטי בלתי מוכר. 
 

מודל "עוטף עזה"

מה שקורה בעשור האחרון ביישובי "עוטף עזה", המתמודדים בהצלחה אזרחית מרשימה עם הפרעות ביטחוניות קשות, תוך מימוש מיטבי של תפיסת החוסן החברתי, מהווה מודל מצוין להעתקה בכל הארץ. כשם שבישובים שם, כולל בעיר שדרות, הצליחו לעמוד מול האיום הביטחוני הנמשך, לייצר באופן מושכל ומכוון חוסן חברתי גבוה באופן יחסי ועקב כך לשגשג חברתית, כלכלית ותודעתית בצורה מרשימה כל כך, כך אפשר ליישם את התבנית הזו בכל הארץ (גם אם הדבר כרוך בהתאמות נקודתיות). 
שכן אם כל ריכוזי האוכלוסייה בישראל מאוימים הרי שכולם זקוקים וזכאים למאמץ והשקעה של העצמת החוסן. בנייה של תפיסת ביטחון לאומית לחזית האזרחית הכוללת גם גיבוש ויישום של תכנית אב לאומית– צבאית ואזרחית משולבת – לבניית חוסן חברתי ותשתיתי ברמה המקומית הינו בחזקת פתרון אסטרטגי זמין, לא יקר ומוכח. אמנם מדובר בתהליך ממושך, אך יש צורך להתחיל בו כבר כעת ויפה שעה אחת קודם. 
 
***
תא"ל (דימ׳) ד"ר מאיר אלרן וד"ר כרמית פדן הם חוקרים במכון למחקרי ביטחון לאומי