ככה עובד סיוע החוץ
ראיון עם ראובן סופר ממנה"ר
עמי רוחקס דומבה
| 19/05/2011
via he.wikipedia.org
אחד ממקורות המימון העיקריים להצטיידות צה"ל ולשימור יתרונו האיכותי נעוץ בכספי סיוע חוץ שישראל מקבלת מארה"ב כל שנה. מדובר על תקציב של למעלה משלושה מיליארדי דולרים המיועדים לרכישות אמצעי לחימה ומוצרים נוספים שצה"ל צריך. החל מפלטפורמות כמו מטוסים, ועד מחשבים ניידים לפרויקט צי"ד.
אבל לסיוע החוץ יש תפקיד לא פחות חשוב בקידום תעשיית הטכנולוגיה המקומית באמצעות שני ערוצים עיקריים. אחד הוא האפשרות של כל חברה ישראלית שיש לה זרוע ייצור בארה"ב, אם באמצעות מפעלים או הסכמים עם קבלני משנה, להתמודד על מכרזים שמפרסם משרד הביטחון המתבססים על אחוז מסוים של מימון באמצעות סיוע חוץ. השני הוא רכש הגומלין מארה"ב שאינו חלק מההסכם בין המדינות, אלא מדובר על משוואה של רצון טוב מצד האמריקאים בשילוב עם טכנולוגיה ישראלית מתקדמת.
אם בוחנים את המורכבות של ניהול כספי סיוע החוץ, מגלים כי מדובר על ממשקים רבים ורגישים מאד: יחסי ישראל-ארה"ב, יחסי משרד הביטחון – צה"ל, יחסי משרד הביטחון - תעשייה מקומית, והיחסים בין משרד הביטחון למשרד הכלכלה בכל הקשור לרכש גומלין. המנגנון, על כל ממשקיו, מנוהל על ידי מנהל הרכש של משרד הביטחון שעושה הרבה עבודה, גם כדי לקדם את התעשייה המקומית.
סיוע חוץ גם לשימוש פנימי
"כספי הסיוע זו החלטה שהתקבלה על ידי נשיא ארה"ב, לסייע בתחום הביטחוני, וכתוצאה מכך יש לנו אישור קונגרס לקבל 3.1 מליארד דולר בשנה כסיוע בטחוני", מסביר ראובן סופר, סגן ראש מנהל הרכש לצבא יבשה במשרד הביטחון. "כוונת האמריקאים הייתה שההשקעה הזאת תמומש על ידינו באמצעות הזמנת מוצרים שאנחנו צריכים – קרי, אמל"ח מארה"ב. הם הסכימו שמתוך הסכום הזה נמיר כ-24 אחוזים לשקלים. זה אומר שהסכום הזה מועבר לטובת תקציב הביטחון בארץ, ואנו יכולים להזמין בזה מוצרים מתעשיית הביטחון המקומית. את כל יתר כ-75 אחוזים צריך להזמין מהתעשייה האמריקאית".
"הרכש מבוצע בשני אופנים: לכל הפריטים שיש להם national stock number (NSN) אנחנו מחויבים לרכוש אותם דרך זרועות הצבא האמריקאי. פריטים שאין להם NSN, אנחנו צריכים לקבל אישור ולנהל משא ומתן ישיר עם אותה תעשייה רלוונטית שממנה אנחנו רוצים לקנות את המוצר.
"אנחנו צמודים להוראות המיוחדות שמגיעות מארה"ב לגבי שימוש בכספי סיוע. יש ספר עב כרס של עשה ואל תעשה בנושא. למשל, קודם הוזכר כי 75 אחוזים מתקציב הסיוע צריכים להיות 100 אחוזים תוצרת אמריקה. אבל יכולה להיות עסקה שמורכבת באופן שלפחות 51 אחוזים מעלות המוצר יהיה מוצר אמריקאי והשאר לא (אבל לא מיוצר בארץ). ואנחנו מחויבים לחלק שלא מיוצר באמריקה להביא כסף מזומן לזה שלא מתקציב הסיוע.
"בתוכנית ההצטיידות הצה"לית כל זה נלקח בחשבון. בדרך כלל היוזמה לרכישת מוצר באה מצרכי הצבא שפונה לתעשיות הרלוונטיות ואנחנו עושים את תהליך הרכש וגם קובעים כמה אחוזים מעלות המוצר יהיו מארה"ב בכספי סיוע. כמובן שקודם לכן בודקים אפשרות למימון בשקלים כדי לספק עבודה לתעשייה מקומית, אבל אם אין מספיק שקלים, עושים את השילוב הזה של כספי סיוע ושקלים.
"כולם יודעים שאם נניח רוצים לרכוש מחשב כלשהו, וברור לחלוטין שאת תכולת המחשב אמריקה קונה בדרום מזרח אסיה אז אנחנו מקבלים אישור להשתמש בכספי הסיוע לכך. אבל אלו דברים שאנו חייבים להוכיח שמה שאנו קונים הוא זהה לחלוטין למה שהאמריקאים קונים. סטטיסטית 60-70 אחוזים מהעסקאות הן עסקאות NSN שאנחנו עושים דרך זרועות הצבא האמריקאי. היתרה היא direct commercial contact (DCC), אותם פריטים שאין להם את ה-NSN.
"צריך לזכור כי קיימת שקיפות מוחלטת של כל הפעילות שלנו שם. אין משהו שאנו לא מדווחים בזמן אמיתי לגורם האחראי באמריקה. לעיתים, היות ומדובר על תהליכים מאוד מובנים, הם לוקחים זמן".
מה קורה במצב בו הייצור נעשה בישראל?
"כנגד רכישת מוצרי מדף מוגמרים, ניתן להשתמש בכספי הסיוע גם עבור רכישת חומרי גלם לתעשייה הישראלית", אומר סופר. "זו עיסקה מסוג שונה שהקבלן הראשי הוא ישראלי, ואז אנו מקצים לו דולר סיוע ומאפשרים לו להשתמש בו לצורך רכישת חומרי הגלם בארה"ב. גם הכסף לחומרי הגלם מדווח אונליין לאמריקאים. בכל פרויקט אנו יודעים מהו הנתח של חומרי הגלם שאנו קונים בארה"ב.
"כחלק מהשיתוף פעולה בין התעשיות, סיכמנו עם האמריקאים שאם הם מקבלים מאתנו הזמנות באופן ישיר, הם יעשו את כל המאמצים כדי לקנות קניות גומלין בארץ בסכום שווה ערך ל-35 אחוזים מתכולת העסקה. כשהם קונים מוצרים בארץ, זה לא עבור הצרכים שלנו אלא הם קונים עבור צד ג'.
"דוגמא קלאסית לרכש גומלין זה מטוס ה-F35 (JSF). מדובר על עסקה שהפוטנציאל שלה הוא רכישת 75 מטוסים מהאמריקאים בכספי סיוע, כאשר עד היום נרכשו 19. כרכש גומלין הם הזמינו למשל את הכנפיים של המטוס בתעשייה אווירית. זה נפח עבודה לא מבוטל. יש עוד הסכם מול Pratt & Whitney שעושה את המנוע של המטוס לקנות חלקים בארץ, לא עבור ישראל. כלומר, שום דבר לא חוזר אל תוך המערכות שלנו ואנו מקפידים שלא תהיה זליגה.
"מימוש רכש הגומלין הוא באחריות משרד הכלכלה (תמ"ת לשעבר). הם מקבלים את הנתונים של כל עסקה שאנחנו מבצעים, ויודעים לגשת למי שצריך ולפקח עליו שהוא יעשה את המחויבות שלו. אנחנו לא יכולים להכריח את האמריקאים לרכש גומלין, אבל לשמחתי יש פה תעשיה נהדרת עם פתרונות שלפעמים גם למעצמת העל אין.
"האמריקאים בודקים אותנו על בסיס כלכלי ובאים וקונים מוצרים בארץ. הכל נעשה מתוך הכרה ביכולות התעשייה הישראלית. כמו כן, לחלק מהחברות הגדולות בארץ יש מפעלים אמריקאים, עובדה שמקלה על שיתוף הפעולה. לאלביט יש כ-5-4 מפעלים אמריקאים והיא מעסיקה שם יותר מ-1500 עובדים מקומיים שמטפלים בפרויקטים שלישראלים אין גישה בכלל בגלל הסיווג. שם הם עושים עבודה עם כספים אמריקאים שלא שייכים לכספי הסיוע".
מה קורה כאשר יצרנית קטנה לא יכולה להתמודד במכרז עם כספי סיוע?
"במקרים כאלו, מחפשים חברה אחרת או שלא מבצעים את הפרוייקט. יש מצבים שאנו לא מסוגלים לבצע פרוייקט כי אין לנו כסף מתקציב מקומי. יחד עם זאת, במקרים מיוחדים בהם מאוד צריך את המוצר, אפשר לעשות פריסה תקציבית נוחה יותר".
אם חברה מסוימת רוצה לעבוד עם משרד הביטחון, האם חלק מהאסטרטגיה השיווקית שלה צריכה לכלול פתרונות ייצור בארה"ב?
"כן, זה אמור להיות חלק מהאסטרטגיה שלה", ממליץ סופר. "כל התעשייה הביטחונית, גם הקטנים, למדו שזה כדאי. אנחנו עושים השתלמויות בנושא ומסבירים להם את החוקים, איך התהליכים מתבצעים והם מכתתים את רגליהם לאמריקה, מוצאים את קבלני המשנה הרלוונטיים שיכולים לתת מענה לתכולה שאמורה להיות אמריקאית וכך עושים את העיסקאות.
"יש מהלך גדול שמובל על ידי מנכ"ל משרד הביטחון בשנתיים-שלוש האחרונות להגביר את הסיוע לתעשיות קטנות ובינוניות. הוקמה חטיבה ספציפית שאמורה לתמוך בתעשיות קטנות שלא יודעות איך לפרוץ לשוק הגדול. יש גורמים ספציפיים באגפים השונים, תלוי אם פונים החוצה או פנימה שנותנים להם את הסיוע הזה בהכשרות ואף בסיוע כספי. בסיב"ט נותנים סיוע איך לפרוץ לשווקים בינלאומיים ואת החיבורים לאנשים הנכונים, מנה"ר נותנים את הפן שלהם ואגף כספים נותן סיוע כספי".
מה ההבדל בינכם לבין מפא"ת?
"מפא"ת אחראית על הפיתוח של המוצר. ברגע שהמוצר עבר את כל המבחנים לייצור סדרתי הוא עובר אלינו. אז אנחנו לוקחים את המפרט הטכני ומתרגמים את זה לשפת המעשה לצורך רכש סדרתי. לפעמים ישנם מטות משולבים של פיתוח ויצור סדרתי. אנחנו יודעים מתי לקחת את המטה ומתי אנו פונים לתעשייה. גם אם צריך המשך פיתוח למוצר, זה באחריות מפא"ת. אנחנו עוסקים בגרסה 'קפואה' בלבד שעברה לייצור סדרתי".
איך משתמשים בכספי הסיוע לצורך תחזוקת המוצר?
"הכסף של האחזקה הוא כסף גדול. אנחנו יוצרים תחזית איזה חלפים צריך לרכוש בכספי סיוע לטובת אחזקת המוצר. בהסכם שנעשה מול התעשיה האמריקאית לוקחים בחשבון את הנתח של חלקי החילוף שאנו צריכים. אם יש רכש רב שנתי של פריט מסוים, אנו מוודאים שיש את המקורות כדי לרכוש חלקי חילוף".
האם כספי הסיוע יכולים לשמש לצורך פיתוח מוצר?
"אנחנו שואפים לקנות מוצר על פי מפרט ידוע ולא לצרכי פיתוח. אם פיתחנו את המוצר בכספי סיוע, אוטומטית המוצר והידע הופך להיות רכוש ארה"ב. היו מקרים כאלה בעבר. בנוסף, אם יש ידע אמריקאי בתוך מוצר שאנו צריכים למכור לצד ג', אנחנו חייבים לבקש אישור של ארה"ב למכירה (תחת הסכמי ITAR).
האם יש כיום יותר חברות שיש להן את המסוגלות להשתתף במכרזי כספי סיוע?
"כן, הרבה מאוד חברות יודעות את כללי העבודה ועושות מה שצריך. מפקחים עלינו שחלילה לא תהיה זליגה של עבודה שקבענו שתעשה באמריקה ואז תחזור לארץ, זה מנוגד לחוק וחמור מאוד. בהחלט יש עליה בידע של שימוש בכספי הסיוע בתעשייה המקומית".
אחד ממקורות המימון העיקריים להצטיידות צה"ל ולשימור יתרונו האיכותי נעוץ בכספי סיוע חוץ שישראל מקבלת מארה"ב כל שנה. מדובר על תקציב של למעלה משלושה מיליארדי דולרים המיועדים לרכישות אמצעי לחימה ומוצרים נוספים שצה"ל צריך. החל מפלטפורמות כמו מטוסים, ועד מחשבים ניידים לפרויקט צי"ד.
אבל לסיוע החוץ יש תפקיד לא פחות חשוב בקידום תעשיית הטכנולוגיה המקומית באמצעות שני ערוצים עיקריים. אחד הוא האפשרות של כל חברה ישראלית שיש לה זרוע ייצור בארה"ב, אם באמצעות מפעלים או הסכמים עם קבלני משנה, להתמודד על מכרזים שמפרסם משרד הביטחון המתבססים על אחוז מסוים של מימון באמצעות סיוע חוץ. השני הוא רכש הגומלין מארה"ב שאינו חלק מההסכם בין המדינות, אלא מדובר על משוואה של רצון טוב מצד האמריקאים בשילוב עם טכנולוגיה ישראלית מתקדמת.
אם בוחנים את המורכבות של ניהול כספי סיוע החוץ, מגלים כי מדובר על ממשקים רבים ורגישים מאד: יחסי ישראל-ארה"ב, יחסי משרד הביטחון – צה"ל, יחסי משרד הביטחון - תעשייה מקומית, והיחסים בין משרד הביטחון למשרד הכלכלה בכל הקשור לרכש גומלין. המנגנון, על כל ממשקיו, מנוהל על ידי מנהל הרכש של משרד הביטחון שעושה הרבה עבודה, גם כדי לקדם את התעשייה המקומית.
סיוע חוץ גם לשימוש פנימי
"כספי הסיוע זו החלטה שהתקבלה על ידי נשיא ארה"ב, לסייע בתחום הביטחוני, וכתוצאה מכך יש לנו אישור קונגרס לקבל 3.1 מליארד דולר בשנה כסיוע בטחוני", מסביר ראובן סופר, סגן ראש מנהל הרכש לצבא יבשה במשרד הביטחון. "כוונת האמריקאים הייתה שההשקעה הזאת תמומש על ידינו באמצעות הזמנת מוצרים שאנחנו צריכים – קרי, אמל"ח מארה"ב. הם הסכימו שמתוך הסכום הזה נמיר כ-24 אחוזים לשקלים. זה אומר שהסכום הזה מועבר לטובת תקציב הביטחון בארץ, ואנו יכולים להזמין בזה מוצרים מתעשיית הביטחון המקומית. את כל יתר כ-75 אחוזים צריך להזמין מהתעשייה האמריקאית".
"הרכש מבוצע בשני אופנים: לכל הפריטים שיש להם national stock number (NSN) אנחנו מחויבים לרכוש אותם דרך זרועות הצבא האמריקאי. פריטים שאין להם NSN, אנחנו צריכים לקבל אישור ולנהל משא ומתן ישיר עם אותה תעשייה רלוונטית שממנה אנחנו רוצים לקנות את המוצר.
"אנחנו צמודים להוראות המיוחדות שמגיעות מארה"ב לגבי שימוש בכספי סיוע. יש ספר עב כרס של עשה ואל תעשה בנושא. למשל, קודם הוזכר כי 75 אחוזים מתקציב הסיוע צריכים להיות 100 אחוזים תוצרת אמריקה. אבל יכולה להיות עסקה שמורכבת באופן שלפחות 51 אחוזים מעלות המוצר יהיה מוצר אמריקאי והשאר לא (אבל לא מיוצר בארץ). ואנחנו מחויבים לחלק שלא מיוצר באמריקה להביא כסף מזומן לזה שלא מתקציב הסיוע.
"בתוכנית ההצטיידות הצה"לית כל זה נלקח בחשבון. בדרך כלל היוזמה לרכישת מוצר באה מצרכי הצבא שפונה לתעשיות הרלוונטיות ואנחנו עושים את תהליך הרכש וגם קובעים כמה אחוזים מעלות המוצר יהיו מארה"ב בכספי סיוע. כמובן שקודם לכן בודקים אפשרות למימון בשקלים כדי לספק עבודה לתעשייה מקומית, אבל אם אין מספיק שקלים, עושים את השילוב הזה של כספי סיוע ושקלים.
"כולם יודעים שאם נניח רוצים לרכוש מחשב כלשהו, וברור לחלוטין שאת תכולת המחשב אמריקה קונה בדרום מזרח אסיה אז אנחנו מקבלים אישור להשתמש בכספי הסיוע לכך. אבל אלו דברים שאנו חייבים להוכיח שמה שאנו קונים הוא זהה לחלוטין למה שהאמריקאים קונים. סטטיסטית 60-70 אחוזים מהעסקאות הן עסקאות NSN שאנחנו עושים דרך זרועות הצבא האמריקאי. היתרה היא direct commercial contact (DCC), אותם פריטים שאין להם את ה-NSN.
"צריך לזכור כי קיימת שקיפות מוחלטת של כל הפעילות שלנו שם. אין משהו שאנו לא מדווחים בזמן אמיתי לגורם האחראי באמריקה. לעיתים, היות ומדובר על תהליכים מאוד מובנים, הם לוקחים זמן".
מה קורה במצב בו הייצור נעשה בישראל?
"כנגד רכישת מוצרי מדף מוגמרים, ניתן להשתמש בכספי הסיוע גם עבור רכישת חומרי גלם לתעשייה הישראלית", אומר סופר. "זו עיסקה מסוג שונה שהקבלן הראשי הוא ישראלי, ואז אנו מקצים לו דולר סיוע ומאפשרים לו להשתמש בו לצורך רכישת חומרי הגלם בארה"ב. גם הכסף לחומרי הגלם מדווח אונליין לאמריקאים. בכל פרויקט אנו יודעים מהו הנתח של חומרי הגלם שאנו קונים בארה"ב.
"כחלק מהשיתוף פעולה בין התעשיות, סיכמנו עם האמריקאים שאם הם מקבלים מאתנו הזמנות באופן ישיר, הם יעשו את כל המאמצים כדי לקנות קניות גומלין בארץ בסכום שווה ערך ל-35 אחוזים מתכולת העסקה. כשהם קונים מוצרים בארץ, זה לא עבור הצרכים שלנו אלא הם קונים עבור צד ג'.
"דוגמא קלאסית לרכש גומלין זה מטוס ה-F35 (JSF). מדובר על עסקה שהפוטנציאל שלה הוא רכישת 75 מטוסים מהאמריקאים בכספי סיוע, כאשר עד היום נרכשו 19. כרכש גומלין הם הזמינו למשל את הכנפיים של המטוס בתעשייה אווירית. זה נפח עבודה לא מבוטל. יש עוד הסכם מול Pratt & Whitney שעושה את המנוע של המטוס לקנות חלקים בארץ, לא עבור ישראל. כלומר, שום דבר לא חוזר אל תוך המערכות שלנו ואנו מקפידים שלא תהיה זליגה.
"מימוש רכש הגומלין הוא באחריות משרד הכלכלה (תמ"ת לשעבר). הם מקבלים את הנתונים של כל עסקה שאנחנו מבצעים, ויודעים לגשת למי שצריך ולפקח עליו שהוא יעשה את המחויבות שלו. אנחנו לא יכולים להכריח את האמריקאים לרכש גומלין, אבל לשמחתי יש פה תעשיה נהדרת עם פתרונות שלפעמים גם למעצמת העל אין.
"האמריקאים בודקים אותנו על בסיס כלכלי ובאים וקונים מוצרים בארץ. הכל נעשה מתוך הכרה ביכולות התעשייה הישראלית. כמו כן, לחלק מהחברות הגדולות בארץ יש מפעלים אמריקאים, עובדה שמקלה על שיתוף הפעולה. לאלביט יש כ-5-4 מפעלים אמריקאים והיא מעסיקה שם יותר מ-1500 עובדים מקומיים שמטפלים בפרויקטים שלישראלים אין גישה בכלל בגלל הסיווג. שם הם עושים עבודה עם כספים אמריקאים שלא שייכים לכספי הסיוע".
מה קורה כאשר יצרנית קטנה לא יכולה להתמודד במכרז עם כספי סיוע?
"במקרים כאלו, מחפשים חברה אחרת או שלא מבצעים את הפרוייקט. יש מצבים שאנו לא מסוגלים לבצע פרוייקט כי אין לנו כסף מתקציב מקומי. יחד עם זאת, במקרים מיוחדים בהם מאוד צריך את המוצר, אפשר לעשות פריסה תקציבית נוחה יותר".
אם חברה מסוימת רוצה לעבוד עם משרד הביטחון, האם חלק מהאסטרטגיה השיווקית שלה צריכה לכלול פתרונות ייצור בארה"ב?
"כן, זה אמור להיות חלק מהאסטרטגיה שלה", ממליץ סופר. "כל התעשייה הביטחונית, גם הקטנים, למדו שזה כדאי. אנחנו עושים השתלמויות בנושא ומסבירים להם את החוקים, איך התהליכים מתבצעים והם מכתתים את רגליהם לאמריקה, מוצאים את קבלני המשנה הרלוונטיים שיכולים לתת מענה לתכולה שאמורה להיות אמריקאית וכך עושים את העיסקאות.
"יש מהלך גדול שמובל על ידי מנכ"ל משרד הביטחון בשנתיים-שלוש האחרונות להגביר את הסיוע לתעשיות קטנות ובינוניות. הוקמה חטיבה ספציפית שאמורה לתמוך בתעשיות קטנות שלא יודעות איך לפרוץ לשוק הגדול. יש גורמים ספציפיים באגפים השונים, תלוי אם פונים החוצה או פנימה שנותנים להם את הסיוע הזה בהכשרות ואף בסיוע כספי. בסיב"ט נותנים סיוע איך לפרוץ לשווקים בינלאומיים ואת החיבורים לאנשים הנכונים, מנה"ר נותנים את הפן שלהם ואגף כספים נותן סיוע כספי".
מה ההבדל בינכם לבין מפא"ת?
"מפא"ת אחראית על הפיתוח של המוצר. ברגע שהמוצר עבר את כל המבחנים לייצור סדרתי הוא עובר אלינו. אז אנחנו לוקחים את המפרט הטכני ומתרגמים את זה לשפת המעשה לצורך רכש סדרתי. לפעמים ישנם מטות משולבים של פיתוח ויצור סדרתי. אנחנו יודעים מתי לקחת את המטה ומתי אנו פונים לתעשייה. גם אם צריך המשך פיתוח למוצר, זה באחריות מפא"ת. אנחנו עוסקים בגרסה 'קפואה' בלבד שעברה לייצור סדרתי".
איך משתמשים בכספי הסיוע לצורך תחזוקת המוצר?
"הכסף של האחזקה הוא כסף גדול. אנחנו יוצרים תחזית איזה חלפים צריך לרכוש בכספי סיוע לטובת אחזקת המוצר. בהסכם שנעשה מול התעשיה האמריקאית לוקחים בחשבון את הנתח של חלקי החילוף שאנו צריכים. אם יש רכש רב שנתי של פריט מסוים, אנו מוודאים שיש את המקורות כדי לרכוש חלקי חילוף".
האם כספי הסיוע יכולים לשמש לצורך פיתוח מוצר?
"אנחנו שואפים לקנות מוצר על פי מפרט ידוע ולא לצרכי פיתוח. אם פיתחנו את המוצר בכספי סיוע, אוטומטית המוצר והידע הופך להיות רכוש ארה"ב. היו מקרים כאלה בעבר. בנוסף, אם יש ידע אמריקאי בתוך מוצר שאנו צריכים למכור לצד ג', אנחנו חייבים לבקש אישור של ארה"ב למכירה (תחת הסכמי ITAR).
האם יש כיום יותר חברות שיש להן את המסוגלות להשתתף במכרזי כספי סיוע?
"כן, הרבה מאוד חברות יודעות את כללי העבודה ועושות מה שצריך. מפקחים עלינו שחלילה לא תהיה זליגה של עבודה שקבענו שתעשה באמריקה ואז תחזור לארץ, זה מנוגד לחוק וחמור מאוד. בהחלט יש עליה בידע של שימוש בכספי הסיוע בתעשייה המקומית".
