הבלופים של (קיצוץ) תקציב הביטחון
פרשנות של עמיר רפפורט על החלטת הממשלה
עמיר רפפורט
| 19/05/2011
צוללת דולפן. תהיה בתר"ש
איך יכול להיות שכלם יצאו מרוצים מהדיון המרתוני על תקציב הביטחון? זה קרה משום שכלם מבלפים: משרד האוצר לא באמת ציפה לקיצוץ של ארבעה מיליארד שקלים בתקציב הגדול ביותר מבין תקציבי הממשלה, ואילו צה"ל ומשרד הביטחון לא באמת ספגו קיצוץ של שלושה מיליארד בשנה, כפי שהודיע ראש הממשלה, בנימין נתניהו, בפנים רציניות (ובלי קריצת עין).
אז מה כן? צה"ל יתאמץ קצת לחסוך קצת כסף פה ושם, ובעיקר ישחק עם חשבון הבנק (תשלומים יועברו מהשנתיים הקרובות לשנים שלאחר מכן), כך שבגדול מה שהיה הוא שיהיה - צה"ל ימשיך להתנהל בדיוק על פי התכנית הרב שנתית שהכין מבעוד מועד. שינויים יהיו בצה"ל בחומש הקרוב, אבל לא רפורמות.
על מנת להבין את משמעות ההחלטה שהתקבלה על תקציב ביטחון חדש, כחלק מתקציב המדינה של הממשלה החדשה, צריך ללכת שנתיים לאחור: למעשה, צה"ל מתנהל ללא תכנית רב שנתית כבר מאז שתכנית החומש הקודמת שלו, "תפן", הסתיימה בשנת 2011.
בעיצומה של שנת 2011 הוכנה בצה"לתכנית "חלמיש" לחומש שהיה אמור להתחיל ב-2012, אבל היא נגנזה בגלל ההפגנות החברתיות. בשנה שעברה הוכנה במטכ"ל התכנית "עוז", שהייתה אמורה להתחיל בינואר 2013, אבל גם היא נגנזה, לכאורה, בגלל הקדמת הבחירות.
מה שקרה בחמשת החודשים הראשונים של השנה הוא שצה"ל המשיך לפעול על פי החלק היחסי של תקציב הביטחון משנת 2012 – 54 מיליארד שקל, למרות שמשרד האוצר תבע להפחית את התקציב בארבעה מיליארד שקלים, ל-50. מערכת הביטחון טענה כי קיצוץ כזה אינו מתקבל על הדעת.
הודנא
לכאורה, על רקע עמדות פתיחה כה תהומיות, הייתה אמורה להתחולל השבוע מלחמת עולם בחדר הדיונים של הקבינט. למעשה, הדיון בפני השרים התנהל מתוך "הודנא" – שני הצדדים העוינים, משרד האוצר וצה"ל, סגרו הסכם בלתי כתוב שלפיו הם לא השמיצו אלה את אלה ולא שחררו לתקשורת נתונים מניפולטיביים, כמקובל בכל שנה בעת הדיונים על התקציב.
במקום מלחמת כותרות, נערך בממשלה דיון ענייני למדי שבו הציגו ראשי צה"ל, ובראשם ראש אגף התכנון, אלוף נמרוד שפר, את תכנית "עוז".
לשרי הממשלה לא הייתה שום אפשרות לבחון לא את הנתונים שהציג צה"ל במצגות מושקעות ולא את המספרים שנזרקו בחלל האוויר על ידי משרד האוצר. למה האוצר זרק לאוויר דווקא את המספר ארבעה מיליארד שקלים? לא בגלל סיבה עניינית כלשהי, אלא בעיקר כדי שיהיה לו על מה להתפשר.
ולמה ראשי צה"ל נראו מבסוטים למדי אתמול בלילה באורע של האגודה למען החייל בקריה? משום שהקיצוץ העמוק שעליו הוכרז רחוק מלהיות אמיתי.
מה שסוכם אתמול זה שתקציב הביטחון בשנה זו יעמוד על 52.5 מיליארד (חצי שנה ממילא כמעט עברה, האוצר דרש במקור שהשנה תיסגר עם תקציב של 51.5 מיליארד). שנת 2014 תהיה הרזה ביותר של מערכת הביטחון בעשור הזה, והוא יסתפק בה ב-51 מיליארד שקל, אבל בשנים שלאחר מכן יגדל התקציב באופן הדרגתי: 52 מיליארד בשנת 2015, 55 מיליארד ב-2016, 57 מיליארד ב-2017, ו-59 מיליארד ב-2018.
למעשה, צה"ל אישר אתמול בממשלה את תכנית החומש "עוז" כמעט במלואה (אחרי האישור אתמול יהיו עוד דיונים לא מהותיים על הפרטים של התכנית), אבל גם זה (עוד) בלוף : למעשה, תכנית "עוז" אושרה באופן בלתי פורמאלי כבר בתקופת הממשלה הקודמת ומשרד האוצר אף נתן למערכת הביטחון הרשאות להתחייבויות כספיות מרחיקות לכת – על פיה.
בפועל, תכנית "עוז" יצא לדרך כבר לפני יותר מחצי שנה בסגירות בין סגן הרמטכ"ל הקודם, אלוף יאיר נוה, ובין התעשיות הביטחוניות, שבמסגרתן הפרויקטים הביטחוניים המשמעותיים של החומש הקרוב (אלה שלא ניתן לכתוב עליהם אפילו מילה מסיבות של ביטחון מידע), ימומנו באשראי ענק שהתעשיות הביטחוניות ייתנו לצה"ל. מערכת הביטחון תתחיל לשלם על על הפרויקטים הענקיים האלה רק בשנ 2016, וזו הסיבה לקפיצה הגדולה בתקציב החל משנה זו.
ועוד בלוף: גם האוצר וגם משרד האוצר ידעו אתמול כי לא ניתן לסמוך על המתווה הרב שנתי לתקציב הביטחון שלכאורה סוכם אתמול. בעוד שלוש - ארבע שנים לבטח יהיה שר אוצר שידרוש לקצץ שוב את התקציב, כמו בכל שנה. מצד שני, גם בצה"ל יודעים כי התקציב הרשמי שסוכם הוא רק חלק מהתמונה. צה"ל יקבל בכל שנה תוספות מיוחדות מחוץ לתקציב.
הנה דוגמא: בחומש הקרוב יקבל צה"ל שלושה מיליארד שקל נוספים למימון רכש ספינות ואמצעים ימיים אחרים לצורך הגנה על מאגרי הגז בלב ים. וזה עוד בלי לדבר על תוספות מיוחדות במקרה שתהיה פה חלילה מלחמה איזורית או שייצא לדרך מבצע משמעותי כלשהו.
נשארנו עם תכנית "עוז" שיוצאת לדרך. מה היא תכלול אחרי ההחלטות של אתמול?
בשנתיים הקרובות יפחית צה"ל במקצת את כמות האימונים ואת הגיוס של המילואמינקים. הוא ישלים פיטורים של 4000 אנשי קבע מיחידות יבשה בעיקר, לצד קליטה של
אלף אנשי קבע צעירים.
צה"ל יסגור יחידות יבשתיות עם אמצעי לחימה מיושנים (אפשר לנחש כי טנקים מיושנים כמו מג"ח לא יאריכו ימים), מצד שני, הוא ימשיך לפתח ולייצר טנקי מרכבה ונגמ"שי מרכבה (נמר"ים) חדישים (אם כי בכמות מוגבלת).
שר הביטחון והרמטכ"ל התעקשו לא לפגוע בתנאי השירות ובפנסיות של אנשי הקבע (שגיל הפרישה שלהם הולך ומתארך לפי תכנית קודמת), והם ימשיכו לשים את חיל האוויר ואת אמצעי התקשוב והמודיעין בראש סדר העדיפויות. סכומי עתק יושקעו גם בלוחמת סייבר. התכנית אינה כוללת רפורמות מרחיקות לכת במבנה כוח האדם בצה"ל ובהוצאות השכר של צבא הקבע. היא בונה הרבה גם על סיוע אמריקי שיגדל מאוד החל משנת 2017 (לא תמיד זוכרים זאת, אבל משלמי המסים האמריקאיים מממנים כמעט רבע מתקציב הביטחון, זה שהתווכחו עליו אתמול).
לפני כעשר שנים כיהן משה בוגי יעלון כרמטכ"ל, בנימין נתניהו היה שר האוצר. הממשלה קיבלה אז החלטה כואבת על קיצוץ כואב (ואמיתי) בתקציב הביטחון. יעלון נשך שפתיים ונמנע מהצהרות פומביות כנגד הקיצוץ. התוצאה הייתה עצירה מוחלטת של האימונים בצה"ל, ודילול דרמטי של מלאי התחמושת. כמה שנים מאוחר יותר, במלחמת לבנון השניה, ניכרו ההשלכות. יעלון ונתניהו לא מסוגלים לקחת כעת, בראייתם, סיכונים דומים. לא רק בטראומה מ-2006 נותנת את אותותיה – גם חוסר היציבות האיזורי מעורר חששות כבדים מפני קיצוץ של ממש.
איך יכול להיות שכלם יצאו מרוצים מהדיון המרתוני על תקציב הביטחון? זה קרה משום שכלם מבלפים: משרד האוצר לא באמת ציפה לקיצוץ של ארבעה מיליארד שקלים בתקציב הגדול ביותר מבין תקציבי הממשלה, ואילו צה"ל ומשרד הביטחון לא באמת ספגו קיצוץ של שלושה מיליארד בשנה, כפי שהודיע ראש הממשלה, בנימין נתניהו, בפנים רציניות (ובלי קריצת עין).
אז מה כן? צה"ל יתאמץ קצת לחסוך קצת כסף פה ושם, ובעיקר ישחק עם חשבון הבנק (תשלומים יועברו מהשנתיים הקרובות לשנים שלאחר מכן), כך שבגדול מה שהיה הוא שיהיה - צה"ל ימשיך להתנהל בדיוק על פי התכנית הרב שנתית שהכין מבעוד מועד. שינויים יהיו בצה"ל בחומש הקרוב, אבל לא רפורמות.
על מנת להבין את משמעות ההחלטה שהתקבלה על תקציב ביטחון חדש, כחלק מתקציב המדינה של הממשלה החדשה, צריך ללכת שנתיים לאחור: למעשה, צה"ל מתנהל ללא תכנית רב שנתית כבר מאז שתכנית החומש הקודמת שלו, "תפן", הסתיימה בשנת 2011.
בעיצומה של שנת 2011 הוכנה בצה"לתכנית "חלמיש" לחומש שהיה אמור להתחיל ב-2012, אבל היא נגנזה בגלל ההפגנות החברתיות. בשנה שעברה הוכנה במטכ"ל התכנית "עוז", שהייתה אמורה להתחיל בינואר 2013, אבל גם היא נגנזה, לכאורה, בגלל הקדמת הבחירות.
מה שקרה בחמשת החודשים הראשונים של השנה הוא שצה"ל המשיך לפעול על פי החלק היחסי של תקציב הביטחון משנת 2012 – 54 מיליארד שקל, למרות שמשרד האוצר תבע להפחית את התקציב בארבעה מיליארד שקלים, ל-50. מערכת הביטחון טענה כי קיצוץ כזה אינו מתקבל על הדעת.
הודנא
לכאורה, על רקע עמדות פתיחה כה תהומיות, הייתה אמורה להתחולל השבוע מלחמת עולם בחדר הדיונים של הקבינט. למעשה, הדיון בפני השרים התנהל מתוך "הודנא" – שני הצדדים העוינים, משרד האוצר וצה"ל, סגרו הסכם בלתי כתוב שלפיו הם לא השמיצו אלה את אלה ולא שחררו לתקשורת נתונים מניפולטיביים, כמקובל בכל שנה בעת הדיונים על התקציב.
במקום מלחמת כותרות, נערך בממשלה דיון ענייני למדי שבו הציגו ראשי צה"ל, ובראשם ראש אגף התכנון, אלוף נמרוד שפר, את תכנית "עוז".
לשרי הממשלה לא הייתה שום אפשרות לבחון לא את הנתונים שהציג צה"ל במצגות מושקעות ולא את המספרים שנזרקו בחלל האוויר על ידי משרד האוצר. למה האוצר זרק לאוויר דווקא את המספר ארבעה מיליארד שקלים? לא בגלל סיבה עניינית כלשהי, אלא בעיקר כדי שיהיה לו על מה להתפשר.
ולמה ראשי צה"ל נראו מבסוטים למדי אתמול בלילה באורע של האגודה למען החייל בקריה? משום שהקיצוץ העמוק שעליו הוכרז רחוק מלהיות אמיתי.
מה שסוכם אתמול זה שתקציב הביטחון בשנה זו יעמוד על 52.5 מיליארד (חצי שנה ממילא כמעט עברה, האוצר דרש במקור שהשנה תיסגר עם תקציב של 51.5 מיליארד). שנת 2014 תהיה הרזה ביותר של מערכת הביטחון בעשור הזה, והוא יסתפק בה ב-51 מיליארד שקל, אבל בשנים שלאחר מכן יגדל התקציב באופן הדרגתי: 52 מיליארד בשנת 2015, 55 מיליארד ב-2016, 57 מיליארד ב-2017, ו-59 מיליארד ב-2018.
למעשה, צה"ל אישר אתמול בממשלה את תכנית החומש "עוז" כמעט במלואה (אחרי האישור אתמול יהיו עוד דיונים לא מהותיים על הפרטים של התכנית), אבל גם זה (עוד) בלוף : למעשה, תכנית "עוז" אושרה באופן בלתי פורמאלי כבר בתקופת הממשלה הקודמת ומשרד האוצר אף נתן למערכת הביטחון הרשאות להתחייבויות כספיות מרחיקות לכת – על פיה.
בפועל, תכנית "עוז" יצא לדרך כבר לפני יותר מחצי שנה בסגירות בין סגן הרמטכ"ל הקודם, אלוף יאיר נוה, ובין התעשיות הביטחוניות, שבמסגרתן הפרויקטים הביטחוניים המשמעותיים של החומש הקרוב (אלה שלא ניתן לכתוב עליהם אפילו מילה מסיבות של ביטחון מידע), ימומנו באשראי ענק שהתעשיות הביטחוניות ייתנו לצה"ל. מערכת הביטחון תתחיל לשלם על על הפרויקטים הענקיים האלה רק בשנ 2016, וזו הסיבה לקפיצה הגדולה בתקציב החל משנה זו.
ועוד בלוף: גם האוצר וגם משרד האוצר ידעו אתמול כי לא ניתן לסמוך על המתווה הרב שנתי לתקציב הביטחון שלכאורה סוכם אתמול. בעוד שלוש - ארבע שנים לבטח יהיה שר אוצר שידרוש לקצץ שוב את התקציב, כמו בכל שנה. מצד שני, גם בצה"ל יודעים כי התקציב הרשמי שסוכם הוא רק חלק מהתמונה. צה"ל יקבל בכל שנה תוספות מיוחדות מחוץ לתקציב.
הנה דוגמא: בחומש הקרוב יקבל צה"ל שלושה מיליארד שקל נוספים למימון רכש ספינות ואמצעים ימיים אחרים לצורך הגנה על מאגרי הגז בלב ים. וזה עוד בלי לדבר על תוספות מיוחדות במקרה שתהיה פה חלילה מלחמה איזורית או שייצא לדרך מבצע משמעותי כלשהו.
נשארנו עם תכנית "עוז" שיוצאת לדרך. מה היא תכלול אחרי ההחלטות של אתמול?
בשנתיים הקרובות יפחית צה"ל במקצת את כמות האימונים ואת הגיוס של המילואמינקים. הוא ישלים פיטורים של 4000 אנשי קבע מיחידות יבשה בעיקר, לצד קליטה של
אלף אנשי קבע צעירים.
צה"ל יסגור יחידות יבשתיות עם אמצעי לחימה מיושנים (אפשר לנחש כי טנקים מיושנים כמו מג"ח לא יאריכו ימים), מצד שני, הוא ימשיך לפתח ולייצר טנקי מרכבה ונגמ"שי מרכבה (נמר"ים) חדישים (אם כי בכמות מוגבלת).
שר הביטחון והרמטכ"ל התעקשו לא לפגוע בתנאי השירות ובפנסיות של אנשי הקבע (שגיל הפרישה שלהם הולך ומתארך לפי תכנית קודמת), והם ימשיכו לשים את חיל האוויר ואת אמצעי התקשוב והמודיעין בראש סדר העדיפויות. סכומי עתק יושקעו גם בלוחמת סייבר. התכנית אינה כוללת רפורמות מרחיקות לכת במבנה כוח האדם בצה"ל ובהוצאות השכר של צבא הקבע. היא בונה הרבה גם על סיוע אמריקי שיגדל מאוד החל משנת 2017 (לא תמיד זוכרים זאת, אבל משלמי המסים האמריקאיים מממנים כמעט רבע מתקציב הביטחון, זה שהתווכחו עליו אתמול).
לפני כעשר שנים כיהן משה בוגי יעלון כרמטכ"ל, בנימין נתניהו היה שר האוצר. הממשלה קיבלה אז החלטה כואבת על קיצוץ כואב (ואמיתי) בתקציב הביטחון. יעלון נשך שפתיים ונמנע מהצהרות פומביות כנגד הקיצוץ. התוצאה הייתה עצירה מוחלטת של האימונים בצה"ל, ודילול דרמטי של מלאי התחמושת. כמה שנים מאוחר יותר, במלחמת לבנון השניה, ניכרו ההשלכות. יעלון ונתניהו לא מסוגלים לקחת כעת, בראייתם, סיכונים דומים. לא רק בטראומה מ-2006 נותנת את אותותיה – גם חוסר היציבות האיזורי מעורר חששות כבדים מפני קיצוץ של ממש.
