הפוליטיקה של תעשיית המל"טים הישראלית

ישראל היא אחת מיצואניות הנשק הגדולות בעולם. אז מדוע חברות בטחוניות מתקשות לשמור על מעמדן בפסגת שוק המל"טים העולמי?

מדינת ישראל ידועה בתור יצואנית נשק מובילה בעולם בעשורים האחרונים, ובכלל זה אפשר לציין גם את ההצלחה של תעשיית המל"טים. לפי פרסום של חברת הייעוץ פרוסט אנד סאליבן, מדובר על מחזור מכירות של 4.6 מיליארדי דולרים בשמונה השנים האחרונות המיוחסים לתחום זה. רבות בזכות כלי הטייס הבלתי מאוישים כמו ה"הרון" של תע"א, ה"הרמס" של אלביט מערכות וה"אורביטר" של אירונאוטיקס.

לצד הפרסומים שמזינים את הגאווה הלאומית, מסתתרת אמת שיכולה להאפיל על ההישגים של תעשייה זו בעתיד. כמו תחומים אחרים של תעשיית הנשק הישראלית, גם תעשיית המל"טים נשענת בעיקר על מכירות ללקוחות בחו"ל, ומדובר ביחס של כ-20 אחוזים מכירות לשוק המקומי ו-80 אחוזים למדינות זרות. אולם, בשונה מתעשיות אחרות שגם ממוקדות בייצוא, כמו חקלאות, אופנה או יהלומים, הפעילות של יצרני המל"טים כפופה לפיקוח של משרד הביטחון.

מדובר במציאות מורכבת. מחד יש את היצרנים שצריכים את הכסף ממכירות מל"טים לחו"ל כדי להתקיים, ומאידך יש את משרד הביטחון שנושא באחריות גם לעידוד הייצוא שלהם, לפיקוח עליו וגם על פיתוח טכנולוגיות חדשות. על פניו, נראה כי מדובר בתפקידים מנוגדים המתנהלים תחת אותה מטריה. סיוע במכירות המערכות נעשה באמצעות האגף לסיוע ביטחוני (סיב"ט). פיתוח הטכנולוגיה העתידית נעשה באמצעות המנהל למחקר, פיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית (מפא"ת), והסדרת הייצוא נעשית באמצעות האגף לפיקוח על הייצוא (אפ"י).

במציאות זו, נוצר מתח בין יצרני המל"טים למשרד הביטחון בכל הקשור לאינטרסים עסקיים מול אינטרסים ממשלתיים ומדיניים. הטענה של מקורות בתעשייה היא כי מדינת ישראל, באמצעות שלושת הגופים במשרד הביטחון, אינה מנהלת את משק המל"טים בצורה שמשמרת את היתרון. "צריך לזכור כי זו ארץ קטנה. התקציבים של צה"ל ומפא"ת קטנים יחסית למדינות כמו ארה"ב, אירופה או סין, ולכן צריך ניהול מושכל של התקציבים. כזה שיאפשר לכל החברות להתחרות בארץ וגם בחו"ל. במקום זאת, היום כל חברה מנסה 'להוריד' את השנייה במלחמה על מכרזים".

מדינה קטנה, הרבה יזמים

ההתרחשויות מתחת לפני השטח הן תוצאה של הליך ייצוא המל"טים. השלב הראשון הוא לפתח מוצר או יכולת, להקים חברה ולרשום פטנט. לאחר שהיזם עשה את המהלכים הללו שעלו לו הרבה כסף, הוא צריך לבקש מאפ"י שני סוגי רישיונות. אחד לשיווק (רישיון שיווק ביטחוני) ואחד לייצוא (רישיון יצוא ביטחוני).

רישיון השיווק מאפשר לו לעשות פעילות שיווקית כמו פגישות עם לקוחות, מתן הצעות מחיר וכו'. רישיון הייצוא מאפשר לו לממש עסקאות שנסגרו, כלומר לייצא בפועל את המוצר או הידע ללקוח בחו"ל. מאותו רגע, כל פעולה שהוא עושה כדי לבצע מכירה בחו"ל מחייבת אותו בדיווח וקבלת אישור ממשרד הביטחון. בתעשייה טוענים כי מדובר בבירוקרטיה מסורבלת, ואילו במשרד הביטחון טוענים שמדובר במנגנונים שמטרתם למנוע מטכנולוגיות מסווגות להגיע למדינות עוינות לישראל, מהלך שיכול לפגוע ביתרון האיכותי של צה"ל או לצור לישראל בעיות דיפלומטיות מול מדינות ידידות.

שתי זוויות שונות לאותה מציאות. היות ומדובר בתחום מתפתח בעולם, הוא מושך אליו יזמים חדשים ובישראל פועלות היום מעל 30 חברות מל"טים שונות. אחדות מהן יודעות לייצר מערכת שלמה הכוללת את המל"ט והמערכות שלו, ביניהן אפשר למצוא את התעשייה האווירית, אלביט מערכות ואירונאוטיקס. האחרות מייצרות מערכות משלימות כולל מטע"דים, מערכות הפעלה או יכולות מיוחדות כמו ניתוח תמונה ואחרות.

עד כמה גדול שוק המל"טים העולמי? ובכן, על פי אתר nationaldefensemagazine פועלים בעולם כ-4000 מל"טים נכון לחודש מאי 2013, כאשר מדובר בשוק שגלגל בשנת 2013 מחזור מכירות של 11 מיליארדי דולרים, כך על פי סקר של AVUSI. לפי חברת המחקר פרוסט אנד סאליבן, מחזור המכירות העולמי בין השנים 2011-2020 צפוי לעבור במצטבר את רף ה-61 מיליארדי דולרים, ועל פי פרסום של ארגון aerospaceamerica, מתחרים על הכסף הזה כ-270 יצרנים מ-57 מדינות שמייצרים 960 דגמים שונים. כמו שווקים טכנולוגיים גדולים אחרים בעולם, בהם הסייבר, התוכנה והביומד, גם בתחום המל"טים מדובר ביזמים רבים. אולי רבים מידי למדינה קטנה כמו ישראל.

חלק גדול מאותם יזמים צמחו בתעשיות הגדולות או בצבא ועשו "ספין אוף" לחברות קטנות, שלא לכולן יש טכנולוגיה מחדשת. ייתכן וזו גם אחת הסיבות לתחרות העזה השוררת במשק המל"טים הישראלי. האם מדינת ישראל פשוט קטנה מדי מכדי להכיל כל כך הרבה יצרנים באותו תחום? תלוי את מי שואלים. בפועל, במשרד הביטחון אומרים שאין מספיק כסף לקדם את כולם. מצד שני, קיימת ציפייה מצד היצרנים לתמיכה ממשלתית. שוב, זוויות שונות לאותה מציאות.

לצורך השוואה, בארה"ב יש כ-4 יצרניות מל"טים גדולות – ג'נרל אטומיקס (שאחראית על היקף כספי של כחצי משוק המל"טים של ארה"ב), נורת'רופ גראמן, לוקהיד מרטין ושותפות בין בואינג ו-AAI Textron. מרבית המכירות של החברות האלו מכוונות לצבא האמריקאי, כאשר רק כ-20 אחוזים מההכנסות נובעות מייצוא. יחס הפוך מישראל. "למרות התחרות הקשה, המשימה של מדינת ישראל היא להמשיך להוביל את השוק. עסקאות הייצוא הן המנוע הכלכלי אשר מאפשר להמשיך ולפתח את התחום ומקנה למשרד הביטחון את היכולת לממש פיתוח של יכולות מבצעיות מובילות לצרכיו", אומר מקור בתעשייה. "ללא הייצוא נאבד את יכולות המל"טים המוכרות לנו כיום. זהו מעגל עסקי המצריך קידום עסקאות ייצוא על ידי מערכת הביטחון".

החשיבות של תעשיית המל"טים לישראל נובעת ממספר סיבות. ראשית, מדובר בתחום המקנה לצה"ל יתרון איכותי. כיום, ישראל שניה רק לארה"ב בכל הקשור לפיתוח טכנולוגיית מל"טים. סיבה נוספת היא עסקית. מכירות תעשיית המל"טים מכניסות כסף ממיסים לקופת המדינה, תורמות לעלייה בייצוא של ישראל ומספקות תעסוקה לכ-3000 משפחות בצורה ישירה ולעוד כמה אלפי משפחות בצורה עקיפה.

קרן הון סיכון ביטחונית

אחת הזרועות החשובות במשרד הביטחון בהקשר סיוע לחברות מל"טים היא מפא"ת. על אף שתקציב יחידה זו לא מפורסם בצורה גלויה, מדובר בפועל על קרן ההון-סיכון הממשלתית הגדולה בישראל. אפילו יותר מהמדען הראשי שפועל תחת משרד הכלכלה. למה הון סיכון? מכיוון שמדובר בכסף שמגיע מהמיסים שמשלמים אזרחי ישראל (חלק מתקציב הביטחון) ומושקע בפיתוח טכנולוגיות עתידיות. חלקן יצליחו, וחלקן לא. את הכסף משקיע משרד הביטחון במוסדות אקדמאיים וחברות עסקיות, כאשר רובו הולך לתעשיות ביטחוניות.

שם, אומרים במשרד הביטחון, יודעים לפתח את כלי הנשק שצה"ל צריך. במקרים בהם המחקר מצליח, יוצאות טכנולוגיות שאת חלקן אפשר להמיר למוצרים (spin-off) אותם ניתן למכור ללקוחות בחו"ל. במקרים כאלו, מקבלת מדינת ישראל אחוזים בגין ההשקעה הראשונית של מפא"ת, רק במכירות בין מדינות (G2G). מכאן, שלמשרד הביטחון כבעל הקרן, יש אינטרס להשקיע בחברות המל"טים הגדולות שלהן יותר סיכוי למכור את התוצרים למדינה אחרת. עסקה שתניב למדינת ישראל החזר על ההשקעה.

לדברי מקורות בתעשייה, בארה"ב למשל, המדינה מחייבת את החברה הזוכה, בדרך כלל אחת מהגדולות, להעביר אחוזים מהעבודה לחברות קטנות. ככה המדינה שומרת על כולן. שם גם יש מכרזים שמיועדים רק לחברות קטנות. "כל חברת מל"טים קטנה בארץ תשמח לעשות עבודות עבור תע"א או אלביט, זה חוסך לה את ההשקעה בערוצי שיווק מחד, ומאפשר לה להמשיך לפתח את הטכנולוגיה מאידך", אומרים בתעשייה. לעומת זאת במשרד הביטחון, אומרים כי בארה"ב יש תהליך של האחדה בין חברות בגלל התחרות. "מתוך עשר חברות שייצרו פעם מטוסי קרב, נשארו שלוש. זה גם התהליך בתעשיית המל"טים".

למרות הטיעונים של היצרנים, צריך לזכור כי למשרד הביטחון כגוף ממשלתי, יש שיקולים שהם לא רק עסקיים. ביניהם אפשר למצוא גם את יישום אמנת MTCR. מדובר באמנה שמטרתה מניעת הפצה של אמצעים המסוגלים לשאת נשק גרעיני הכוללת אמצעים כמו טילים ארוכי טווח וטכנולוגיות תומכות, אליה התווספו גם המל"טים הגדולים. אלו המסוגלים לטוס למרחק של יותר מ-300 ק"מ ולשאת מטען כבד יותר מ-500 ק"ג (קטגוריה 1) או כאלו שיכולים לטוס למרחק של יותר מ-300 ק"מ עם מטען קל מ–500 ק"ג (קטגוריה 2). אף שישראל אינה חתומה על האמנה, היא אוכפת אותה. משמעות יישום האמנה היא שבפועל לא ניתן לייצא מל"טים מקטגוריה 1 אלא רק מטעם המדינה, בעוד שייצוא מערכות מקטגוריה 2 מחייב אישור ועדה מיוחדת, כולל צירוף הצהרת משתמש מטעם הרוכש. כמענה לטענת חלק מהיצרנים כי מדובר באמנה שפוגעת בתחרותיות של ישראל, מסבירים מקורות במשרד הביטחון כי האמנה למעשה תורמת לאינטרסים העסקיים של מדינת ישראל. "בטווח הארוך, חריגה מהאמנה תפגע בייצוא של כל התעשייה הביטחונית", אומרים במשרד.

מעבר לכך, יש למדינת ישראל אינטרס ביטחוני לקדם מנגנונים בינלאומיים שיקשו על ההפצה של טכנולוגיות המיועדות לנשיאת נשק גרעיני. לצד ה-MTCR, מדינת ישראל אוכפת גם את הסכם Wassenaar Arrangement, שגם עליו היא אינה חתומה. מדובר בהסכם בינלאומי שמטרתו למנוע הפצה של אמצעים "דו שימושיים" – כלומר, כאלו שיכולים לשמש גם למטרות אזרחיות וגם לצבאיות. בהסכם זה נכללים גם המל"טים הקטנים אשר אינם מגיעים ל-300 ק"מ ואינם נכללים באמנת ה-MTCR. גם במקרה זה האינטרס של מדינת ישראל הוא להקשות על ארגוני טרור להשיג אמצעים טכנולוגיים מתקדמים במסווה של טכנולוגיה אזרחית.

מנגד, טוענים מקורות בתעשייה כי מדובר בעוד סייג לתחרותיות של ישראל בשוק העולמי, בעיקר במגזרים כמו חקלאות, אנרגיה או ביטחון פנים (HLS) בהם מתפתח צורך במל"טים קטנים. "כיום ניתן להשיג בעולם את כל מרכיבי המל"ט בשוק האזרחי המאפשר לכל גורם פרטי לבנות מערכת ולהפעילה ללא שום פיקוח, ואנחנו עדיין מתמודדים עם פיקוח כמו של מערכות צבאיות. אם לא נדאג לשנות את הכללים לא נוכל להתמודד בעולם העתידי וכל העליונות הטכנולוגית שלנו תעלם", אומרים בתעשייה.

כאשר מדובר בעסקאות נשק מול גורמים בינלאומיים, אחת השאלות הראשונות שמעלה הלקוח היא "האם צה"ל משתמש בטכנולוגיה?". גם במשרד הביטחון וגם בתעשיות מבינים כי החותמת של צה"ל היא בבחינת "תו תקן" שפותח דלתות וכיסים בחו"ל. בהקשר זה, אומרים מקורות בתעשייה כי יש יתרון לחברות הגדולות, ובפועל החברות הקטנות מתקשות לעבוד מול צה"ל ולכן לא יכולות להתמודד על מכרזים בינלאומיים. "במקרה של התעשיות הגדולות, מחברים מכרז פיתוח לרכש ואז הכול נרשם תחת רכש ואת זה משקפים במכרז. החברות הקטנות והבינוניות בכלל לא יכולות לגשת למכרזים כאלו", אומרים בתעשייה. בתגובה, אומרים מקורות במשרד הביטחון כי בחלק גדול מהמכרזים שיצאו לטובת צה"ל, החברות הקטנות בכלל לא רצו להתמודד. להיפך, אומרים במשרד, הממשלה לעיתים מקדמת גם מוצרים שלא נמצאים בשימוש בצה"ל.

כדוגמא, מציינים המקורות את התמיכה שקיבלה חברה קטנה מיבנה בשם אורבן אירונוטיקס. אף על פי שמדובר במוצר שלא קיים בצה"ל, במשרד חשבו שמדובר בטכנולוגיה ייחודית והשקיעו בחברה כמה מיליונים לצרכי מו"פ ושיווק, כולל חשיפת החברה ללקוחות פוטנציאלים בארה"ב ואירופה. לצד מגבלות הייצוא הנמצאות בידיים של ממשלת ישראל, ראוי להתייחס גם למשתנה חיצוני והוא התחרות בשוק העולמי. למרות שישראל עשתה חיל בשמונה השנים האחרונות, שוק המל"טים המתפתח מצמיח יצרניות חדשות במקומות שלא היו קודם לכן. מלבד ארה"ב שנחשבת כמובילה את התחום, גם סין החלה לייצר מל"טים, וכדרכה במוצרים אחרים, גם בתחום זה היא רוצה להיות היצרנית המובילה בעולם והמחירים בהתאם. בנוסף, אפשר למצוא יצרניות גם באירופה, באיראן, באיחוד האמירויות הערביות, בדרום אפריקה ובדרום אמריקה. אמנם חלק מהיצרנים עדיין לא הוכיחו יכולת מסחרית, אבל הם בדרך. כמו כן, בשנת 2013 העדיפו צרפת, איטליה והולנד, שהצטרפו לבריטניה, רכש מערכות אמריקאיות מסוג "פרדטור" על פני מערכות ישראליות מאותה משפחה. מגמה זו צפויה להתגבר עם יציאתם הצפויה של האמריקאים מאפגניסטן ו"הצפת" השוק העולמי במערכות בלתי מאוישות ששימשו אותם שם. רק בשנה שעברה ארה"ב נתנה היתרי ייצוא ל – 66 מדינות.

מקורות בתעשייה טוענים כי הפער בין המציאות של השוק העולמי למנגנון הפיקוח על הייצוא של משרד הביטחון מפריע לייצוא לגדול, ועלול לפגוע בתחרותיות של ישראל בעתיד. "זה לא יכול לעבוד. אנשי ביטחון לא יכולים לפקח על אנשי עסקים", הם מסבירים. "קצין לשעבר בחיל אוויר לא מבין את האינטרסים של יצרן מל"טים שמוכר לארבע יבשות. הוא לא מבין את הדינמיקה של העסקים במקומות האלו. הוא מבין צרכים של חיל אוויר וצה"ל, אבל הוא לא יודע שהיום אפשר לקנות טכנולוגיות למל"טים מהרבה גורמים בעולם. אם אנחנו לא נמכור, הלקוח ילך לקנות במקום אחר". נראה כי דווקא סביב טענה זו קיימת הסכמה מסוימת, ובמשרד הביטחון אומרים כי אחד היעדים לשנה הקרובה הוא שיפור הליך אישור הייצוא של המל"טים.

"מדובר בשיפור וייעול תהליכים שיביא לקיצור התגובה של היצרן מול הלקוח", מסבירים במשרד. אם הכל יתנהל כשורה, השיפורים צפויים להיכנס לתוקף בעוד מספר חודשים. אין ספק כי מבחינת תעשיית המל"טים המקומית מדובר בשינויים נדרשים. בתעשייה אומרים כי "בארה"ב מעדיפים חברות אמריקאיות ומקדמים גם את החברות הקטנות. הפעולות הללו מביאות לייצוא מוגבר. בנוסף, ידוע כי מנהיגי מעצמות ייצוא הנשק העולמי - ארה"ב, רוסיה וצרפת, מקפידים על נסיעות למוקדי ההתרחשות העסקית העולמית".

מנגד טוענים במשרד הביטחון כי העובדה שהתעשייה הישראלית מובילה בנתוני הייצוא של מל"טים בעולם, יותר מהתעשייה האמריקאית, היא הוכחה לליברליות של המשרד לעומת גופים מקבילים בארה"ב או אירופה. עוד טוענים במשרד כי בישראל קיימת מדיניות שקובעת כי פוליטיקאים לא מקדמים עסקאות נקודתיות, אלא פועלים לקידום התעשייה בכללותה.

התאמה למציאות המשתנה

אז מה בכל זאת אפשר לעשות נוכח הקשיים? ראשית, להתאים את הפיקוח ומעורבות משרד הביטחון בתהליכי הייצוא אל מול השינויים החלים בשוק המל"טים העולמי. השינויים הטכנולוגיים בשוק זה מחייבים נהלים והנחיות שיאפשרו ליצרן להגיב מהר לדרישות הלקוח. משרד הביטחון יכול גם להכריח את התעשיות הגדולות לשתף את הקטנות במכרזים שהוא מפרסם וגם בתנאי רישיון הייצוא. במרבית המקרים מדובר בכסף ציבורי שמממן את הפיתוח הטכנולוגי ושיווק המוצרים בעולם באמצעות מפא"ת וסיב"ט, אותו אפשר לתעל גם לשמירת היתרון האיכותי של צה"ל וגם לשימור התעשייה בין שמדובר בחברות גדולות או קטנות.

יחד עם זאת, ראוי להדגיש כי עדיין מדובר בתקציב מוגבל שאמור לתמוך בהרבה חברות, ומכאן, אומרים מקורות במשרד הביטחון, גם הציפיות של היצרנים צריכות להיות בהתאם. אפשרות נוספת היא לשלב בהליך הפיקוח על הייצוא גם את משרד הכלכלה. נכון להיום ההחלטה לאן לייצא, כמה ומה היא פועל יוצא של פגישות בין סיב"ט, אפ"י, מפא"ת, מלמ"ב (כולם כפופים למשרד הביטחון), שירותי מודיעין נוספים, ומשרד החוץ. כולם חולקים תפיסה ביטחונית או מדינית, והוספת גוף עם תפיסה כלכלית יכולה לאזן את התמונה. אמנם במשרד טוענים שבשביל זה יש את הניגוד בין סיב"ט לאפ"י, אבל בפועל כמעט כל בעלי התפקידים בגופים הללו צמחו מהמערכת הביטחונית ולכן מדובר בטענה נכונה חלקית.

עוד מהלך שאפשר לעשות, אולי החשוב ביותר, הוא עידוד דיאלוג פתוח בין התעשייה למשרד הביטחון. כזה שיאפשר מחד ליצרנים להציף ולהעלות לדיון את הקשיים שלהם, ומאידך ייתן למשרד הזדמנות להסביר את השיקולים שלו, העסקיים, המדיניים והביטחוניים. התובנה שיש קשר ישיר בין הצלחת מכירת מל"טים ישראליים בעולם, לבין שימור וקידום היתרון המבצעי של צה"ל, היא זו שצריכה להוות בסיס לטענות של שני הצדדים. בסופו של דבר, יהיה זה שיתוף הפעולה בין המגזר המסחרי לממשלתי שיקבע את חלקה של ישראל בשוק תחרותי עם פוטנציאל מכירות של עשרות מיליארדי דולרים בעשור הקרוב.

You might be interested also