דוח המבקר: קבלת החלטות לקויה ומועצה נטולת סמכויות ממשיות

דוח מבקר המדינה שמתפרסם היום בפרשת המרמרה ובעניין תפקודה של המועצה לביטחון לאומי, קובע בין היתר כי צה"ל לא נערך כראוי לאפשרות של תגובה אלימה מאורגנת מצד משתתפי המשט וכי לא נעשתה עבודת מטה מקיפה של הגורמים הרלוונטים לקראתו, למרות שהיתה הכרה בכך שמדובר במשט חריג

השתלטות על האונייה מרמרה (צילום: דובר צה"ל)

דוח מבקר המדינה בעניין המשט הטורקי לעזה (המרמרה) ב-31 במאי 2010 שמתפרסם היום מתחלק לשני נושאים עיקריים – דרך קבלת ההחלטות בדרג המדיני-צבאי לפי הגעת המשט והטיפול ההסברתי בעניין.

בין היתר, קובע המבקר, כי "בתהליך קבלת ההחלטות, בהובלת ראש הממשלה ובאחריותו, נתגלו ליקויים מהותיים ומשמעותיים". זאת על אף העובדה "שמידע על הכוונה לבצע את המשט הטורקי וכן מידע על היותו חריג לעומת המשטים הקודמים בהיבטי הגודל, מאפייני משתתפיו והעובדה כי את המשט מוביל הארגון הטורקי IHH הצטבר החל מראשית שנת 2010".

המבקר מציין עוד, כי גם גורמים בכירים בצמרת הביטחון והממשלה וביניהם ראש הממשלה בנימין נתינהו, שר הביטחון אהוד ברק, הרמטכ"ל באותה העת גבי אשכנזי, המטה להסברה לאומית ועוד, "העריכו כי משט זה הינו חריג ובדיונים שנערכו בראשות שר הביטחון הועלה חשש, כי בידי נוסעים במשט יהיה נשק". עם זאת "הדיון היחיד בעניין - שהתקיים בפורום 'השביעייה' חמישה ימים בלבד לפני המשט – היה 'מעכשיו לעכשיו', באופן חפוז וללא עבודת הכנה, ונעדרו ממנו נציגים הנוגעים בדבר, לרבות גורמים צבאיים בכירים, וביניהם כאלה שנטלו חלק משמעותי בניהול המבצע".

המבקר כותב כי על בסיס דיון זה החליט בסופו של דבר ראש הממשלה על דרך ההתמודדות עם המשט וכי הדיון לא התיישב באופן מהותי עם הכללים שעליהם המליצה ועדת וינוגרד ועם המתכונת הראויה לקבלת החלטות בתחום הביטחון הלאומי שעליה המליצה ועדת ליפקין-שחק.

בדוח אמנם נכתב כי "בדיון בפורום ה'שביעייה' קבע הרמטכ"ל כי הצבא ערוך להתמודד עם המשט, אך הוא גם ציין כי אין לו ספק שיופעל כוח נגד לוחמי צה"ל". עם זאת, מחומר הביקורת עולה עוד כי "צה"ל לא גיבש דרך פעולה אפשרית המתייחסת לאפשרות של תגובה אלימה מאורגנת מצד המשתתפים במשט, ולא הציג דרך פעולה אפשרית כזו ומשמעויותיה לדרג המדיני, ובכלל זה בדיון ה'שביעייה'. במקביל, הדרג המדיני גיבש את עמדתו ביחס למתווה הפעולה הצבאית, מבלי שזו הוצגה להם במפורט ובאופן סדור ובלי שהוצגו בפניהם חלופות של ממש". וכן כי שר הביטחון "לא בדק או בחן את מוכנות צה"ל להתמודד עם דרכי פעולה מסוכנות מצד נוסעי המשט, אף שהוא עצמו הצביע על דרך פעולה מסוכנת מצד נוסעי המשט".

המבקר מדגיש בדוח כי אין בממצאים להצביע על כך שבמבחן התוצאה היו התוצאות יכולות להיות אחרות ומצויין גם כי חיל הים עסק כבר מינואר 2010 בהכנת הכוחות הלוחמים להשתלטות במתווה שנקבע, תוך הנחיה להימנע ככל שהדבר ניתן מפגיעות בנפש בנוסעי המשט. וכן כי בתקופה שקדמה להגעת המשט, התקיימה פעילות מדינית ודיפלומטית אינטנסיביות במטרה לנסות למנוע את יציאתו או לחלופין למנוע את הגעתו לעזה.

עם זאת, הוא מסכם וכותב בדוח כי "תהליך קבלת ההחלטות אצל ראש הממשלה נעשה ללא עבודת מטה סדורה, מתועדת ומתואמת, וללא תכלול של המערכות הרלוונטיות, וכי ראוי שראש הממשלה, יפעל להבטיח כי קבלת ההחלטות בתחום הביטחון הלאומי תיעשה בהליך סדור, תוך הישענות על המועצה לביטחון לאומי ועל גורמי החוץ, הביטחון והמטה הנדרשים, לרבות העלאת הנושאים הרלוונטיים לדיון בהרכב השרים המתאים".

ליקויים משמעותיים שלא תוקנו

בעניין תפקוד מערך ההסברה הלאומי באירוע המשט קובע המבקר כי "התגלו ליקויים משמעותיים שחלקם הופיעו כבר בדוחות קודמים של מבקר המדינה ולא תוקנו".

המבקר כותב כי ליקויים אלה מנעו הוצאתה אל הפועל של מדיניות תקשורתית-הסברתית ראויה באירוע המשט ומציין מספר סיבות לכך ובין היתר כי: מטה ההסברה הלאומי לא סיכם תכנית כוללת למאמץ הדוברות וההסברה הלאומי טרם המשט ולא סוכמו נוהלי עבודה מעודכנים למצבי חירום תקשורתיים-הסברתיים, הן של מטה ההסברה הלאומי והן של כלל מערך ההסברה הלאומי.

המבקר קובע עוד כי היה חוסר הבחנה בין מסרים המיועדים להסברת חוץ לבין אלו המיועדים להסברת פנים, מה שגרם לעיכוב הסברת האירוע בחו"ל וכי פעולות הדוברות וההסברה של משרד הביטחון במשט "נעשו באופן לא ממוסד ולא שיטתי", וכי היו גם ליקויים בהגדרת תחומי האחריות בין משרד החוץ לבין דובר צה"ל, שהביאו לכך "שדו"ץ פעל למעשה כגוף הדוברות וההסברה הלאומי המרכזי של מדינת ישראל וחיפה על חולשה ביכולותיהם של גופי דוברות והסברה אחרים".

כמו כן, כותב המבקר כי היתה בעייתיות בכך שדוברי צה"ל הופיעו בפני התקשורת הזרה במדים, ויתכן ונתפסו כדוברים המייצגים את מדינת ישראל לכל דבר ועניין ולא רק בתחום הצבאי, וכן כי שיקולי הדוברות וההסברה של דו"ץ, הביאו לעיכוב בהעברת החומר המצולם הדרוש להסברת אירוע המשט בחו"ל. בדוח מצויין גם כי גופי הדוברות וההסברה לא דאגו לתת צי"ח לקהילת המודיעין בהתאם לצרכים ההסברתיים, לשם איסוף המידע.

מבקר המדינה מצביע בדוח על פער הולך וגדל בין יכולות הדוברות וההסברה הקיימות כעת בנושאי חוץ וביטחון לבין המשאבים הדרושים להתמודד אל מול האתגר עם התקדמות הטכנולוגיה והסיקור התקשורתי וכן אומר כי קיים חוסר מתאם הולך וגדל בין עוצמת נדבכו הצבאי של מערך ההסברה לבין נדבכיו האזרחיים, שתוצאתו באה לידי ביטוי גם באירוע המשט. לבסוף הוא ממליץ ליישם בהקדם תכנית חירום לאומית מקיפה לתיקון ולשיפור הדרוש במערך ההסברה הלאומי וכן להגדיר כללים ברורים למרחב פעילותה של חטיבת דו"ץ, שעשויה לעיתים לחרוג מעבר להסברה הצבאית, כדי לתת פתרון לבעיית ה"ואקום" הנוכחית.

גופים ביטחוניים שונים לא משתפים פעולה עם המל"ל

דוח מבקר המדינה בנושא ישום חוק המועצה לביטחון לאומי, קובע כי למרות שהחוק התקבל כבר ביולי 2008 "עדיין קיימים פערים מהותיים בין הוראת חוק המל"ל ותכלית החוק לבין יישומו בפועל".

הדוח שבן גם את ישום לקחי הביקורת הקודמת שפרסם המבקר על המל"ל בספטמבר 2006 ואת השפעת המל"ל על תהליכי קבלת ההחלטות של ראש הממשלה, הממשלה וועדותיה, קבע כי "תהליך קבלת ההחלטות בדרג העליון של מדינת ישראל, בחלק מהנושאים החיוניים, אינו מיטבי. וכי ראש הממשלה נושא באחריות ליישום החוק".

בין היתר קובע הדוח כי בניגוד למה שנקבע בחוק, ראש הממשלה החליט לא להעביר חלק מהמידע שהגיע לראשותו לראש המל"ל וגם העביר חלק מהסמכויות והאחריות שנקבעו בחוק למל"ל לגופים ביטחוניים אחרים, כגון המזכיר הצבאי לממשלה. עוד קובע המבקר כי משרות מרכזיות במל"ל אינן מאוישות וכי יש תחלופה גדולה של אנשים וכן כי גופים ביטחוניים שונים לא שיתפו פעולה עם המל"ל, מה שהתבטא גם באי מסירת מידע. בדוח נכתב גם כי המוסד, השב"כ והוועדה לאנרגיה אטומית מתנגדים עקרונית לבדיקת מיזמים שלהם על ידי המל"ל.

כמו כן, נכתב בדוח כי דיונים בקבינט שיזם המל"ל נדחו לתקופה ארוכה או שכלל לא התקיימו, ובכלל זה דיון בתכנית הרב-שנתית של צה"ל, וכי עד מועד סיום הביקורת המל"ל לא עשה עבודת מטה בנושא תקציב הביטחון כפי שנדרש מה שמקשה לקיים בקרה על תקציב הביטחון. בנוסף, נכתב בדוח כי למל"ל אין תכנית עבודה מאושרת או סדר עדיפויות מוגדר לפעילות, וכי הוא אינו מקיים בקרה על נושאים רבים ופרויקטים ביטחוניים משמעותיים, ואינו עוקב אחר החלטות שהתקבלו לפני שנת 2008 ואשר נמצאות עדיין בשלבי ביצוע. במידה והוא בוחן את המיזמים הביטחוניים זה כבר בשלב מתקדם של הגשתם לאישור הממשלה, דבר שמונע ממנו להשפיע על אופיים של המיזמים.

עוד מציין המבקר כי רבים מהדברים שאמורים היו להיות מרוכזים על ידי המל"ל, כגון עבודת הרכבי השרים ובכלל זה "השביעייה", רוכזו בכלל על ידי גופים אחרים, ומכיוון שהטיפול בחלק מהנושאים שמשיקים וקשורים אחד בשני, פוצל בין מספר גורמים קובע הדוח כי "המל"ל לא מילא את ייעודו כפי שנקבע בחוק וכפי שעלה מהמלצות ועדת וינוגרד, ועדת ליפקין-שחק ומדוח מבקר המדינה הקודם, ועדיין אינו מהווה את גוף המטה המרכזי לענייני חוץ וביטחון, שיכול להשיג את הערך המוסף הנדרש בתהליכי קבלת החלטות בנושאים החשובים ביותר למדינת ישראל".

המבקר מציין אמנם כי מאז חקיקת חוק המל"ל ועד למועד סיום הביקורת חלה התקדמות משמעותית, אשר הגבירה באופן ניכר את מעורבותו של המל"ל בתהליכי קבלת ההחלטות אך כאמור עדיין קיימים פערים מהותיים בין הוראות החוק ותכליתו לבין יישומו בפועל וכי "המל"ל צריך להוות גורם מקצועי, מאזן ואובייקטיבי אשר יוכל להציג בפני מקבלי ההחלטות 'דעה שנייה' ובחינה של חלופות לפעולה, אל מול הדומיננטיות הרבה של מערכת הביטחון בתהליכי קבלת ההחלטות, וכי ראוי שתגובש תכנית שתביא ליישום החוק בהקדם ותעמיד את המל"ל כגוף המטה המרכז את עבודת המטה של הממשלה וועדותיה בענייני חוץ וביטחון".

תגובות: 

מדובר צה"ל נמסר: "צה"ל מברך על קיום ביקורת מטעם מבקר המדינה, מחויב לשיתוף פעולה מלא עם עורכי הביקורת, לומד ביסודיות את ממצאי הביקורת ומייחס חשיבות רבה לתהליך. יש להדגיש כי מיד לאחר המשט, ומבלי להמתין לכל גוף חיצוני, פעל צה"ל בצורה רחבה ומקיפה לתחקור מכלול ההיבטים מתוך שאיפה אמיתית ויסודית להפיק לקחים וליישמם במהרה. במסגרת זו, הופקו לקחים רבים וחשובים, בכל ההיבטים המרכזיים הקשורים להתמודדות עם משטים ומתוך ראייה רחבה ועתידית. מרביתם של הלקחים כבר יושמו, הלכה למעשה, בהתמודדות עם משטים נוספים שביקשו להפר את הסגר הימי שהוטל על רצועת עזה. מעל לכל, הרי שועדת טירקל קבעה כי המהלך שנקט צה"ל היה מוצדק לפני כללי המשפט הבינ"ל ההומניטארי וכי תפיסתם של כלי השיט הייתה חוקית. כן קבעה הועדה, כי האימונים וההכנות שנעשו לקראת המבצע היו יסודיים מאוד וכי הצבתם של מפקדים בכירים מאוד בשטח, ובכלל זה מפקד חה"י דאז, ממחישה את הרצינות הרבה שבה התייחס צה"ל למבצע כולו. באשר לתיאום עם גופי ההסברה הרלוונטים הנוספים, צה"ל וחטיבת דובר צה"ל בכלל זה, פעלו בתיאום מלא ככל הניתן עם משרד החוץ ומשרד ראש הממשלה, מתוך גישה אחראית ואקטיבית. הודעת דובר צה"ל עוכבה לאור תהליך אישורים בין הדרג הצבאי למדיני והפצת התמונות מן הים התרחשה מאוחר מהמתוכנן בשל צרכים מבצעיים קודמים ותהליך האישורים שנדרש בצה"ל. לאור עיכובים אלה, שונו התהליכים הן בתוך צה"ל והן למול הדרג המדיני. יתר על כן, מיד לאחר המשט הופקו הלקחים בנוגע להעברת חומרים ויזואליים במהירות ולכן נרכשו אמצעים מתקדמים ותפיסת ההפעלה הותאמה".

מלשכת יועץ שר הביטחון לתקשורת נמסר: "שר הביטחון, אהוד ברק, מקבל את הביקורת ויפעל כבעבר, כדי שבמערכת הביטחון ובצה"ל יתקנו את כל הדרוש תיקון. כך צריך לעשות וכך אכן נעשה.

ממשרד ראש הממשלה נמסר: "במבחן התוצאה אזרחי ישראל נהנים מביטחון שלא היה כמותו זה שנים רבות. הביטחון שממנו נהנים אזרחי ישראל הוא תוצאה ישירה של ניהול אחראי ומדיניות נחושה. הדיונים הביטחוניים שמתקיימים בשלוש השנים האחרונות הם חסרי תקדים בהיקפם ובעומקם ויעידו על כך המשתתפים בהם".

ראש המועצה לביטחון לאומי, אלוף (במיל') יעקב עמידרור הגיב: ''המבקר עצמו אומר שהוא בכלל לא בטוח שיש קשר בין תהליך שונה לבין תוצאות יותר טובות. מאז המשט הטורקי תוכנן עוד משט אחד ('המשט היווני'), עוד שני מטסי התרסה ועוד אירועים נוספים. התוצאה בהם אחרת. היום יש לנו עוד דברים גדולים שאנחנו מתעסקים איתם במערכת הבינלאומית. אני חושב שאם מסתכלים על כל האירועים האלה מבינים שתהליך קבלת ההחלטות הוא הרבה הרבה יותר טוב. הטיפול בכל הדברים הללו נעשה בתהליך קבלת החלטות מסודר".

תגובת מערך ההסברה הלאומי: "מערך ההסברה הלאומי הוקם לפני חמש שנים, ומאז מעורבותו בתהליכי קבלת ההחלטות הולכת וגדלה. גם פעילותו לתיאום גורמי ההסברה השונים משתכללת כל הזמן. בדו"ח מצביע מבקר המדינה על שיפור ניכר בתיאום בין הגורמים ובמיצוי היכולות של מערך ההסברה, וזאת בהובלת מטה ההסברה הלאומי. המבקר מציין את הכרת הדרג המדיני והדרג הצבאי את חשיבות נושא ההסברה. בנוסף מציין המבקר את ההתקדמות בהסברה באינטרנט ובניו-מדיה, ובהסברה לקהלי היעד דוברי השפה הערבית שמבצע מטה ההסברה הלאומי. בהתאם להמלצת מבקר המדינה ייבחן גיבוש של תכנית מקיפה לתיקון ושיפור הדרוש במערך ההסברה הלאומי. בנוסף במערך ההסברה החלו כבר בתיקון חלק מהליקויים עליהם מצביע מבקר המדינה".